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用内部控制体系化解财政政策执行风险

所属栏目:财税论文 发布日期:2022-01-07 09:25 热度:

   财政政策执行过程中存在着阻碍政策目标实现的诸多不确定性。对于如何防范化解各个领域的重大风险,习近平总书记提出了明确要求:“既要有先手,也要有高招”,而内部控制就是防范和化解财政政策执行过程中风险评估的“先手”和制度建设的“高招”,能够促进积极财政政策更加提质增效。因此,建立健全我国内部控制体系,对防范化解财政政策执行风险具有重要意义。

用内部控制体系化解财政政策执行风险

  一、财政政策执行风险下的内部控制体系

  (一)财政政策执行过程中的个体风险与公共风险

  积极财政政策作为“十四五”期间国家经济政策的重要内容,自2009年实施以来,政策目标和工具手段不断提质增效,为实现充分就业、物价稳定、经济增长等政策目标提供财力保障。然而,财政政策执行过程中需要政府部门、企业和社会组织等各类主体相互配合,防范化解个体风险及其传导共振形成的公共风险。财政政策执行过程如图1所示。首先,党中央进行政策法律的顶层设计,同时人大、政协、检法等为政策执行提供法治保障,并且中央纪委、国家监委也为政策的执行提供监督。其次,在党中央的顶层设计下,国务院各部门分项制定宏观经济政策,例如产业政策由国家发改委制定,财政政策由财政部制定,货币政策则由人民银行制定等,并且审计部门需要对各项政策制定过程执行监督。再用内部控制体系化解财政政策执行风险为实现积极财政政策对冲风险的总体目标,建立健全我国内部控制体系成为一个必选项文/唐大鹏王凌次,行政单位对国务院各部门制定的分项政策进行分解,得到由政策目标分解的政策任务,再将政策任务分配给其下属的事业单位和行业内相关国有企业;同时各行政单位制定并执行资源配置计划,通过多种政策工具合理配置资源,使事业单位和国有企业拥有充足的资源完成政策任务。最后,行政单位也会将政策任务分配给民营企业,并通过适合的政策工具将资源配置到民营企业中,使民营企业有充足的资源在实现自身战略目标的同时落实国家政策。这一过程中是否偏离财政政策目标成为个体单位战略、运营、业务和操作四个层面的主要风险,避免偏离财政政策则是主要的控制目标。具体到财政政策执行过程:首先,党中央对2021年预算编制和财政工作的总体要求如表1第一列所示,包括适度支出等六个方面,这基于党中央对财政政策的顶层设计。其次,在党中央的顶层设计下,财政部制定具体的财政政策,2021年财政政策具体内容如表1第二列所示,包括推动创新发展和产业升级等七项内容。再次,各预算执行主体对财政部制定的财政政策进行过程环节和任务分解,如表1第三列所示,并按照《预算法》及《实施条例》等相关法律法规的制度安排,将分解的政策任务分配至事业单位、国有企业和民营企业;同时做好资源配置计划,借助财政政策工具进行资源配置,例如政府补贴、税收优惠等财政政策工具,降低政策执行过程中的不确定性。在财政政策执行过程中,一方面体现了政府配置资源的目标,即财政政策通过收支政策工具影响微观主体行为,降低目标不确定引发的执行风险;另一方面体现了政府配置资源的过程,即财政政策中的法制规则等“管理型政策工具”影响微观主体行为,降低规则不确定引发的执行风险。财政政策执行过程中会存在诸多风险,使得各执行主体可能在执行政策的过程中偏离财政政策目标,如图2所示。图2中的实线代表在执行财政政策的过程中,各时点的财政政策目标执行程度并不确定。图2中的虚线代表财政政策执行过程中偏离财政政策目标的程度:有向上偏离,即过度达成财政政策目标,导致资源过度集中于当期焦点而对其他领域产生“挤出效应”;也有向下偏离,即未达到财政政策目标。财政政策执行周期较长,同时财政政策目标的实现是一个长期的过程,并且是各执行主体多方配合的结果,因此偏离财政政策目标是财政政策执行过程中最主要的风险。偏离财政政策目标的风险具体表现形式较多,例如:各行业主管行政单位在分解财政政策时,对财政政策重点和偏向把握出现偏离、使用不合适的财政政策工具配置资源、分配任务时错估了企事业单位的承办能力等;企事业单位战略调整没有及时聚焦政策支持方向,甚至出现“资本裹挟”和“与国争利”等狭隘的股东利益至上的错误价值观,忽视了企业社会责任履行,导致企业长期发展方向的资源投入不足等。这些最终会导致各执行主体面临政策执行过程中低效风险和违规风险。

  (二)内部控制如何防范化解财政政策执行风险

  财政政策执行过程中存在诸多风险,那么应当采用科学的手段防范化解其中的风险。而内部控制就是防范和化解财政政策执行风险的“先手”和“高招”。内部控制能够防范化解财政政策执行风险,使偏离财政政策目标的程度降低,其作用在图2中表现为使虚线变短。其一,从治理环境来看,良好的治理环境要求财政政策执行过程中各主体建立完整的管理制度、明确职责分工,良好的管理制度则有助于防范化解由于管理不善导致的财政政策执行受阻的风险,同时制定和实施良好的发展战略聚焦政策方向并建立与之匹配的人力资源管理,防范财政政策执行过程中出现战略风险和管理风险。其二,从风险评估来看,风险评估就是财政政策执行过程中风险防控的“先手”。各主体通过识别财政政策执行过程中可能存在的内外部风险,分析已识别的战略、运营、业务和操作等层面风险,并确定重点关注和需要优先防控的风险,根据风险偏好选择合适的应对措施。其三,从控制活动来看,控制活动就是财政政策传导过程中风险防控的“高招”。通过对财政政策执行过程中具体的事项实施有效控制,运用适当的控制措施将财政政策执行过程中的风险控制在可承受范围之内,便能够降低积极财政政策提质增效过程中的不确定性。例如重大风险预警机制可以对财政政策执行过程中有可能演变成公共风险的个体风险以及相关单位的重大决策风险提供预警,突发事件应急处理机制能够防范化解财政政策执行过程中的突发事件带来的风险。其四,从信息沟通来看,如果政策执行过程中的信息在各主体或主体内部传递受阻、各主体间沟通渠道不畅,则各主体难以察觉财政政策执行过程中偏离目标的情况并做出应对措施。而及时的信息传递与良好的沟通交流能够改善财政财务信息不对称程度,从而缓解由信息不对称引发的逆向选择的政策风险和道德扭曲的合规风险,降低财政政策执行的不确定性。其五,从内部监督来看,财政政策的各个执行主体可能存在机会主义倾向,例如为了谋取非法私利而侵占公共利益,影响财政政策目标的实现。良好的监督可以有效防范和化解财政政策执行过程中各主体出现机会主义行为的风险。总的来说,加强财政政策执行过程的风险防控,需要谋划采取科学的方案加以应对,而内部控制就是化解财政政策执行过程中相关风险的制度安排。通过加强各个主体的内部控制体系以完善权力配置和运行制约机制;通过权责法定,健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度,可以明晰权力边界、规范工作流程、强化权力制约;通过盯紧财政政策执行的各个环节,可以完善发现问题、纠正偏差、精准问责的有效机制,压减权力设租寻租空间。因此,内部控制是防止财政政策执行过程出错的“规”和“矩”,是发现财政政策执行过程中风险和问题的“显微镜”和“放大镜”,是整改偏离财政政策目标的“鞭”和“尺”。因此,我国需要建设内部控制体系来防范化解财政政策执行中的风险。根据政策传导的前后逻辑顺序,具体来说内部控制体系包括政府财政内部控制、政府部门内部控制、行政单位内部控制、事业单位内部控制、国有企业内部控制、民营企业内部控制,如图3所示。政策传导过程中政府财政内部控制能够防范化解财政政策执行过程中偏离党中央的顶层设计的风险;政府部门及其行政机关单位的内部控制能够防范分解财政政策、分配政策任务、选择合适的财政政策工具配置资源过程中的风险;而事业单位、国有企业和民营企业的内部控制能够防范化解企事业单位在落实国家政策过程中的战略风险、运营风险、业务风险和操作风险,防止偏离财政政策最终目标。

  二、内部控制体系的实践应用

  (一)内部控制体系建设的步骤及建设成果

  既然内部控制能够防范化解财政政策执行过程中的风险,那么在实践中,内部控制也得到了广泛的应用。内部控制建设步骤如表2第1列所示:首先根据内外要求制定战略目标;其次进行目标分解,将战略目标分解为经营目标、经营目标分解为业务目标、业务目标分解为业务流程操作目标;再次定义业务流程节点并识别风险点,根据内外要求对已识别的风险点进行定性定量分析,并根据自身的风险承受能力采取适当的风险应对措施;最后根据内部控制原理设计控制程序,并在内部控制运行过程中实施监督。内部控制制度建设可能的成果如表2第二列所示,例如企业章程、“三重一大”制度,管理者绩效考核管理办法,采购与付款的管理细则、操作规程、申请审批单据、情况分析表单、ERP和智能财务系统。这些成果的持续运行能够加强企业在完成业绩目标和政策目标过程中的风险管理能力,最终实现财政政策整体目标。

  (二)内部控制体系建设与智能信息技术

  随着科技的发展,各个主体内部控制也采用了多种智能信息技术。例如:在业务内部控制中,运用了电子发票、移动互联、智能搜索引擎、物联网、射频识别技术;在核算内部控制中,运用了OCR、RPA、财务共享服务、影像系统、智能合约等;在管理内部控制中,运用了财务专家系统、机器学习、决策支持系统、在线审计系统;在决策内部控制中,运用了高级数据分析、深度学习、认知技术、数字现实、管理驾驶舱。智能信息技术与内部控制相结合,使企业的风险防控能力得到进一步提升,更能实现防范化解财政政策执行过程中的风险。

  《用内部控制体系化解财政政策执行风险》来源:《新理财(政府理财)》,作者:唐大鹏 王凌

文章标题:用内部控制体系化解财政政策执行风险

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