对城市化进程中耕地保护的探讨

　　摘要：土地作为不可再生资源，作为国民经济可持续发展的核心和基础，正确处理城市发展与耕地保护的关系，走可持续发展的道路，已成为国家重要的科研课题。本文主要针对金华市金东区耕地利用存在的问题及耕地变化的情况进行了分析，提出了在城市化进程中基层地区保护耕地的有效机制。
　　关键词：城市化进程；耕地保护；可持续发展
　　一、耕地利用存在的主要问题
　　1建设占用耕地的需求仍然旺盛，需加大耕地保护和补充耕地力度
　　金华市金东区社会经济快速发展对用地空间的需求越来越大，耕地后备资源不足的现象日益突出。目前金东区人均耕地面积相对较高，人口与耕地之间呈逆向增减，用地需求与耕地保护二者之间的关系日趋紧张。一方面建设用地增加迅速,导致大量占用农业用地,且大多数为质量较好的耕地,使耕地面积减少。另一方面，金华市金东区是浙中地区经济较发达地区，综合经济实力较强，有很大的集聚人口功能，人口数量将不断增加，人地矛盾将更加突出。因此必须在严格控制建设用地规模的同时，加大耕地保护和补充耕地的力度，实现耕地占补平衡。
　　2土地利用率较高与土地浪费并存
　　金华市金东区已利用土地面积为63746.15公顷，利用率达96.9%。但是，广大农村仍然存在着部分弃耕、抛荒土地和其它零星用地，导致土地利用率降低。农业的基础设施相对薄弱，分布不均，仍有相当一部分耕地不能实现旱涝保收，直接影响土地利用效益。城镇、村庄用地及工矿用地拓展和布局有的欠合理。尤其是行政区划调整前各乡镇自成体系，乡镇撤并后，需重新进行城镇规划，从而给规划布局带来一定难度。另外由于部分村庄建设存在盲目扩大问题，旧村改造滞后，导致“城中村”、“空心村”现象相对突出，个别地方工矿用地征多用少，造成了土地资源的浪费。由于农业比较效益差，大量农业劳动力转向非农产业，为了节约成本和减少劳动强度，一些地方采用了耕地轮休，部分水田只种植单季水稻，其余时间均为轮休期，春季和冬季撂荒比较普遍，客观上也造成了耕地利用率的降低。
　　3耕地总体质量尚可，但进一步改良难度较大
　　金东区耕地从总体上看，质量较好。耕地（不包括可调整为耕地的地类）中灌溉水田占85.2%，望天田占3.5%，旱地占11.3%。但城市快速发展占用了大量的平原区的耕地，地处低山丘陵区的耕地，立地条件较差，要建成适合机械化作业的大面积平整农田比较困难。从耕地利用现状看，由于农家肥施用量日益减少，施肥以施化肥为主，绿肥种植面积大量缩减，土壤有机质含量下降，缺钾少磷土壤增多，加之工业“三废”污染，使全区耕地质量呈下降趋势。由于目前农村实行家庭联产承包责任制，相当部分农田地块零碎，权属多样，地类交叉，农业生产规模小，既不方便农业田间管理，也很少能够实行统一施肥、灌溉和病虫害防治，耕作田块不规则，影响农业机械化的普及，限制了农业生产力的提高。金东区较好地完成了基本农田的保护目标，但仍存在基本农田部分地块划定不够合理；国家重点工程建设占用基本农田偏多；标识基本农田的桩、牌部分损毁；档案建立不够及时等问题，需要在新一轮规划中予以改进。
　　4特色农业高产高效，经营不当者可破坏耕作层
　　金东区既是“中国南方牛奶之乡”，又是“中国番鸭之乡”。果蔬产业效益显著，放心菜工程、源东白桃、葡萄、草莓是金东农业的一大亮点。其中大部分特色农业的用地主要为耕地，对于提高耕地利用效率和增加农民收入，成效显著。但是，由于经济作物对于土地肥力消耗大，有的属于多年生作物，对于土壤耕作层的结构会带来影响，甚至造成土壤化学成分发生变化。耕地转用，经营不当者可破坏耕作层，耕地恢复种植作物出现障碍。
　　5自然灾害在一定程度上造成了对耕地的损毁
　　除洪涝、干旱等气象灾害外，滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷等地质灾害在一定程度上损毁了部分耕地。在金东区现已查明的20处地质灾害中，滑坡有16处，崩塌4处。金华市金东区1997-2004年灾毁减少耕地11.6公顷。
　　二、金华市金东区耕地变化情况分析
　　1耕地总量减少趋势明显
　　据统计，自2001年至今全区耕地面积总体呈现不断减少趋势。如图1所示，2001年全区耕地面积为15493hm2，2002年全区耕地面积为15489.5hm2；2003年全区耕地面积为15446.8hm2；2004年全区耕地面积为15436.1hm2；到2005年全区耕地面积为15430hm2。在2001-2005年期间全区耕地面积共减少了63hm2，净减少了0.41％。
　　图1金华市金东区近5年的耕地面积变化
　　2经济发展与耕地面积变化关系分析
　　经济发展和人民生活水平的不断提高是耕地数量变化的一个主要驱动因素。随着工业化和城市化的发展，生产用地需求量日益增多必然要求占用大量耕地。另一方面人民生活水平的提高，生活质量的改善，也必然影响耕地数量的变化。例如住房条件的改善，人均住宅面积的扩大要求大量耕地转向住宅建设用地；对生活环境质量改善的要求增加城市中绿地面积和公共设施用地面积。因此，经济发展与耕地面积的变化息息相关。如下图所示，金华市金东区自2001年以来，人均GDP不断增加，但耕地面积却逐年下降(见图2)。
　　图2金东区2001-2005年以来耕地面积与地区人均生产总值变化图
　　3人口增长与耕地面积变化关系分析
　　人口的不断增长也是影响耕地数量变化的最基本原因之一。人口密度与土地利用变化速率呈正相关关系，人口增长速度越快，土地利用变化也就越快。随着人口的增长和收入的提高必然会在住、行等方面产生更多更高的需求，从而对土地(耕地)产生巨大的压力。随着城市化进程的加快，城市人口的不断增长，必然会推动城市规模的不断扩大，导致耕地面积的不断减少。另一方面，随着人口的增加，导致人均耕地面积锐减，使得每户农民经营的耕地规模也相对减少，种植业效益呈下降趋势，导致耕地资源向比较效益较高的土地利用结构流动，耕地面积的大量减少。金东区的非农业人口从2001年开始飞速增长，从而导致了耕地面积也逐渐减少(见图3)。
　　图3金东区2001-2005年以来耕地面积与非农业人口数量变化图
　　三、构建城市化进程中耕地保护的有效机制
　　从国外发达国家城市化发展历程看，伴随城市化的发展，耕地资源总量都呈现不断减少的趋势。城市化发展与耕地保护之间在客观上存在矛盾，城市的发展和扩大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不发展。只有正确处理好城市化与耕地保护之间的矛盾才能保证粮食安全和经济可持续发展。为了缓解金华市金东区城市化发展对耕地保护的压力，为确保耕地及基本农田保护方案的实施，可从制度、经济、生态和技术等多角度、多层面，并结合金华市金东区当地实际情况，提出了以下有效的耕地保护机制。
　　1完善基本农田保护制度，坚决刹住乱占滥用耕地的歪风
　　基本农田是保证一定人口正常生活消费水平所必需数量的耕地，通过基本农田保护区的规划和划定，大量优质高产农田划入保护区得以切实保护，乱占滥用耕地的势头得到有效控制；对非农建设尤其是城市用地规模的盲目扩展也起到了一定的控制作用。
　　要从土地市场秩序治理整顿工作中发现线索，抓紧选择典型土地违法案件，与监察、审计等部门通力协作，从严从快查处，公开曝光。坚持既查处事，又查处人，坚决追究违法违纪者的责任，切实起到震慑警示、刹风整纪的作用。要进一步建立健全土地执法监察工作机制。要重视从群众信访、举报、媒体报道和动态巡查等多种渠道中，及时发现案件线索，建立土地违法违纪案件的快速发现机制和分级查处机制。
　　2发挥盆地的优势，积极发展特色优势农业产业
　　从金东区的资源和环境条件分析，特色农业的发展潜力很大，综合效益好。金东区应积极发展现代农业示范园区，突破行政区域，形成产业带、产业区，实现专业化生产、区域化布局，建成具有金东区特色的城郊、平原、山区三大农业圈层。重点培育发展优质稻米、花卉苗木、畜禽养殖、奶牛乳品、果品蔬菜、茶叶、竹笋、水产养殖等8类特色优势农业，形成一批具有品牌效应，实行规模化经营和专业化生产的区域特色优势农产品产业带和产业区。通过特色优势农业的发展，充分利用荒山、荒坡、荒沟等土地资源，达到提高当地居民的经济收入目的。同时金华市金东区发达的交通及营销渠道，及良好的栽培、管理和加工技术配套，为特色农业发展奠定基础。
　　3坚持节约和集约用地的原则，严格控制用地规模
　　城市土地集约利用对土地的投入产出比要求有适宜的范围，高建筑密度和高容积率并不能说明土地利用程度的集约利用水平，应充分考虑城市规划的格局，依照金华市金东区的自然环境与社会经济条件，确定不同类型用地区的土地集约利用方向和模式，充分、合理、集约地利用城市土地，减少对耕地的不必要占用。
　　从人均用地来看，金华市金东区城乡居民点用地超标问题严重。尤其以县(含县级市)超标用地问题更为突出。因此，要严格控制城乡用地规模，挖掘城市存量土地潜力，逐步实现外延式城镇扩展向内涵式扩展的转变。城区要鼓励旧城改造，并适度提高房地产开发容积率，减轻建设占用耕地的压力；乡镇要进行立体规划，应注意规模发展，并引导居民逐步改变传统的农村居住方式。同时要制定优惠政策鼓励乡镇企业向城镇工业园区集中，发挥产业集聚效应，实现土地资源的节约利用。
　　4进一步优化农村居民点布局
　　长期以来，当地农村居民点布局缺少整体上的规划指导控制，为便于农业生产，其建设长期处于农民的自发选择状态，自然村落普遍形成了“满天星”式的散落布局现象。而这种农村居民点布局的杂乱无序造成了土地利用效益低。因此随经济的快速发展以及城市化进程的加快，需要进一步优化农村居民点改造、迁村并点工作中，以减少农村居民点对土地的占用，提高农村居民点的土地利用率。
　　5提高耕地的综合生产能力，增加耕地面积
　　①合理灌溉，科学施肥，增加有机肥投入，改良土壤性状；
　　②加强农田环境保护，有效控制环境污染，重点抓好坝上、山区、平原的生态防护林工程；
　　③积极推进土地开发整理工作。研究地区可开发耕地后备资源有限，且开发投资成本较高，今后可将土地整理作为补充耕地的主要来源。可通过农地整理，加强对中低产田改造，补充耕地面积，提高耕地质量。除此之外，还应重点做好非农业用地的整理，采取迁并企业、合并村庄、治理空心村、复垦废弃宅基地等方法，逐渐使工业向园区集中，居民向城镇集中，增加耕地面积。
　　6多途径强化基本农田保护
　　一是进一步完善地方各级政府主要领导任期基本农田保护目标责任制，完善地方政府政绩考核制度。二是进一步落实基本农田保护公示制度，建立、健全社会监督体系。三是严格执行占用基本农田审批制度，坚决守住基本农田这条红线。尤其要做到今年初国土资源部发文（国土资发（2003）338号）提出的“五不准”。四是严格执行基本农田占补平衡制度，杜绝“占优补劣”现象的发生，做到数量不减少，质量不下降。五是强化基本农田保护区的日常动态管理，进一步落实基本农田保护各项法规、制度。特别是要加强土地变更调查和卫星遥感监测，建立基本农田保护监测系统，准确掌握基本农田变化情况，及时发现和制止违法行为，同时建立土地利用信息系统。