发达国家城市化进程中的耕地保护概述

　　摘要：本文分析了美国、英国、日本、韩国、法国在城市化进程中的耕地保护实践措施，并总结了这些发达国家保护耕地的一般经验，旨在为我国当前开展耕地保护工作提供一定的借鉴意义。
　　关键词：发达国家，城市化，耕地保护
　　一引言
　　当前，我国正处于经济高速增长时期，城市化和工业化水平均有大幅度提高；我国有限的耕地资源不仅要满足城市化和工业化发展对耕地的正常需求；而且我国特殊体制下形成的城市化和工业化发展模式，以及我国经济发展过程中特有的“开发区热”和“大学城热”等圈地现象已经对我国有限的耕地资源形成了较大的压力。因此参考发达国家城市化进程中耕地保护实践经验，结合我国具体国情切实搞好耕地保护工作，是关系到我国能否走好城市化道路的关键问题，也是构建和谐社会，确保粮食安全的必要举措。
　　二美国：从以扩大耕地面积为主到全面保护耕地数量和质量
　　美国是世界上实现城市化较早的国家之一。美国城市化进程中对耕地的保护工作可以分为两个阶段。
　　第一阶段：20世纪30年代以前，为满足工业化、城市化对农产品的需求，美国政府采取了一系列增加耕地经济供给的有力措施。如制定引导西部开拓垦殖的政策，拨款支助兴办灌溉工程，加强农地改良工作，提高耕地质量等。使得美国农业在城镇化和工业化的同时获得了长足的发展。
　　第二阶段：20世纪30年代以后，由于过去长期的大规模耕地开垦，美国产生地力下将、水土流失、城市和其他建设大量占用耕地等严重问题，为此美国政府采取一系列对策从数量和质量上全面保护耕地。具体有以下几方面的措施：
　　（1）立法措施。制定《土壤保护法》及一系列法令将土地管理和水土保持纳入法制轨道，颁布《农地保护政策法》及一些修正案保护农地，一些州也通过制定自己的法律从规划、税收等角度规范着农地非农化行为。
　　（2）规划与分类用途管制制度。美国的土地利用总体规划具有法律效应，作为土地宪法使用，从总体上控制城市发展和扩张，并且通过定期修改和规划，来适合社会发展的要求。20世纪60年代以来，农地保护成为美国地方规划工作的重要组成部分，这些规划措施包括：①农地估价与用途确定，采用科学方法监测土地利用动态，评估土地质量，以划定优质农地边界。②划定城市增长边界（UGB），只有在增长边界内的土地才能在某一特定的时间转变为城市用途，以此控制城市增长速度。③农业区划政策，即把农业用地和工业用地一样严格划片，农业区内的土地严禁转为它用。
　　（3）经济措施。如政府和农场主签订合同，通过休耕、轮耕的措施保护地力。对农地保留农业用途的退税、减税等优惠。
　　（4）公众参与。通过媒体宣传增加公众环境意识、资源危机意识、社会福利意识。通过财政刺激鼓励公众参与农地保护。
　　三英国：从不重视到严格实行耕地保护
　　英国是典型的土地私有制国家，其在城市化过程中的耕地保护工作也可分为两个阶段。
　　第一阶段：英国通过其殖民地及贸易进口获得工业化、城市化所需的农产品，重视发展工商业，忽视耕地保护，使得英国耕地面积迅速减少，农业明显萎缩。
　　第二阶段：二战以后，面对殖民国的独立、本国耕地减少的情况，英国采取一系列措施严格保护耕地。
　　（1）制定《城乡规划法》及相关法律，实行先审查后开发的用地许可制度。
　　（2）进行土地调查，分类定级，控制建设用地，合理安排用地。
　　（3）开展环保型农业，提高土地质量。
　　（4）英国城市规划的一个显著特点是“城市围墙”政策，主要是通过绿化带提高城市基础设施率和保护乡村美丽风景，同时保护了农地。
　　四日本：从城市化初期就开始重视耕地数量和质量的全面保护
　　日本是一个国土面积狭小、耕地资源稀缺的国家。但是，日本在较短时间内达到了与美国差不多的城市化水平，同时付出比较小的用地代价。战后日本农地非农化的特征可以概括成：与“农民非农化”和“市民化”基本同步，与耕地保护、土地集约利用相结合，在市场机制的作用下，在法律政策的引导下开展。较好的解决了工业化、城市化进程中人多地少与农地非农化的矛盾，走出一条节约有限土地资源的城市化道路。其在耕地保护方面的工作主要有：
　　（1）建立庞大而健全的农法体系，将农业发展纳入法制化轨道。如《土地基本法》《耕地法》《土地征用法》等多部法律涉及耕地保护的内容。在市场机制的冲击下，日本的农田依靠法律的保护得以保全，耕地减少的速度。
　　（2）合理的农地分类利用规划。日本将农地划分为市街化（即城市化）调整区域以外的农地和市街化调整区域内的农地两大类。市街化调整区域以外的农地分为三种A第一种是土质优良、生产效率高的农地，机械化作业的农地和为农业生产服务的道路、水渠等公共设施。这种农地划为农业保护区。第二种包括将来市街化发展需要占用的农地、生产效率低的农地、规模较小（20hm2以下）的农地。第三种包括都市设施区域内的农地、市街地内或之间的农地.这类地域大多为建筑物，农地较零散。政府鼓励并引导使用第三种农地进行非农建设；在第三种农地不能满足非农建设需要时，可以使用第二种农地；第一种农地为永久性的，不准进行非农建设。市街化调整区域内的农地分为甲种农地和乙种地。甲种农地指高产良田,乙种农地指甲种农地以的农地。甲种农地原则上不得动用,乙种农地可以动用并对动用农地的程序进行了严格规定。
　　（3）利用大城市集聚效应减少占用耕地。战后日本形成东京都市圈、名古屋都市圈和阪神都市圈三大都市圈，集中了日本的80%的人口和经济密度，对土地利用的集约程度很高，这种区域经济模式对节省用地做出了重大贡献。
　　（4）开展环保农业，提高土地质量。
　　五韩国：农地保护和充分利用
　　20世纪60年代以来，韩国通过实施政府主导的工业化、城市化战略，从一个落后的小农经济国家成为新兴的工业国家。但是，随之而产生的农地转换为非农用途使农地绝对数量减少，农业经营的市场竟争力较弱、农业利润偏低而使农地荒芜和地力减退等问题都严重影响了韩国农业的发展。为了保护和充分利用农地资源，韩国通过制定一系列的法律形成了一整套农地保护制度，取得了显著成效。
　　农地保护方面，1994年韩国重新制定《农地法》，规定应对农地进行保全和适于公共福利的管理，其法律措施有：①依法确定农地的类型。农地保护利用法把农地分为绝对土地和准土地，绝对土地是特别法律规定的土地和农林部指定的土地，并严禁用于农业以外的用途。②限制农地转用，实行严格的转用许可制度，并进行监督。③设立农地基金。从1981年起农地转用者签订农地转用许可协议时必须缴纳农地开发费，这些替代土地造地费和基金运用产生的效益成为农地基金的来源，用于各项造地事业。
　　农地充分利用方面，公布了农地扩大促进法及其实施规则，内容包括：①农地的所有者和利用者有诚实耕作的义务。②对闲置土地或者连续两年未达到农林部规定的基准收获量或栽培基准的农地采取代耕措施。③实行农地振兴地域制度，促进农地改良，包括物质条件的改良以及权利归属状况向有利于规模化经营的方向调整。
　　六发达国家城市化进程中耕地保护的几点特征与启示
　　（一）将耕地保护置于完备的法律体系保护之下
　　纵观各发达国家对耕地保护乃至整个农业的实践过程，无不重视法律对其的规范引导作用。我国目前急需建立一套以科学的耕地用途转变约束机制和管制制度为核心的耕地保护法规、法律保障体系，确保快速城市化背景下合理利用和保护好宝贵的耕地资源。
　　（二）加强用地规划
　　土地利用规划是实施农地保护的基础和根据，以规划为指导实施农地保护具有明确方向，从发达国家经验来看，应该把城市发展和乡村保护相协调的理念渗透到规划理念中去，并且鼓励公众参与到规划中来，此外，是否能够效仿英国实行“绿带政策”控制城镇扩张也是一个值得试行的办法。
　　（三）进行农地分类规划，实行有层次的保护力度
　　国外的耕地保护理念告诉我们，对于耕地的保护，首先要确定保护特殊的土壤资源、特殊的土地利用方式、特殊的利用方式。对于这些特殊的耕地资源形式，必须确定下来，严格保护，因为这些资源一旦损失，就会消逝。
　　（四）集中型城市化道路
　　由日本耕地保持与城市化发展互动的历史经验可以看出，经济发展及城市化和耕地面积保持相对稳定并不是一对不可调和的矛盾，相反，城市化发展有可能使耕地流失趋向缓和，甚至可能是耕地面积的增加，其关键在于要选择合适的城市化发展道路和土地利用方式。中国要实现城市化水平提高和保持耕地面积的稳定，应选择集约化的城市发展思路，适度实施大都市区发展战略，走集中型的城市化道路。大都市是高度集约的土地利用模式，以很少的土地和较多的资本投入结合，创造出大量的财富和就业；同时通过局部集约紧凑的发展，换来自然赋予人类大尺度的绿色开敞空间，包括农田、草地、森林和水体等。世界各地经验表明大都市是最具活力的城市，因此不妨把发展大都市作为一项国家战略。
　　（五）公众参与
　　借鉴国外保护农地的成功做法，通过经济手段解决保护与利用之间的关系，特别是对由于进行了耕地保护而失去开发权的农民进行补偿，要通过设置开发权转移、税收等使为区域耕地保护作出贡献的人能够同时得到发展，政府保护的目标转化为农民保护耕地的动力。同时耕地所特有的乡村景观，是城市人向往的，要唤起人们对耕地新的价值—环境价值、景观价值的认识，从而引导对耕地保护的观念转变，将耕地保护变为广大市民的一种自觉行为。
　　除上述略述的几点经验启示之外，发达国家城市化进程中的耕地保护实践还有很多值得探讨和思考的问题，我国须在认清本国国情的前提下认真研究，大胆实践，处理好城市化与农地保护的关系，保障我国社会经济健康可持续发展。
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