对福建省加快土地流转加强耕地保护实践的研究初探

　　[摘要]近年来，福建省通过一系列措施和政策进一步加强了耕地保护的工作，而转包、出租、互换、转让、股份合作等模式已经在全省范围内已经进行较大范围的实践探索。在福建省2011年初的政府工作报告中指出，要“在稳定和完善农村土地承包关系的基础上，鼓励农户依法采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地，鼓励农业种植大户发展规模经营。建立土地流转管理服务平台，引导同一集体经济组织内的承包农户经营地块相对集中连片，切实解决耕地抛荒问题，探索土地股份化和合作化的办法。”笔者在了解该实践的基础上，对其进行了初步的研究，从三个层面分析了当前显露出的问题，并对福建省进一步完善土地流转工作提出了五点对策建议。
　　
　　[关键词]福建省，股份合作化，土地流转，耕地保护
　　
　　一、耕地保护对福建省意义尤为重大
　　耕地资源是农业生产最基本的物质条件，是国家粮食安全的基础。我国正处在工业化、城市化进程加快时期，耕地资源日益受到各类建设用地的占用，影响粮食生产的发展。因此，加强耕地资源的保护、管理和有效利用，已成为我国21世纪实现国家粮食安全的必然选择。国家粮食安全的保障基础是区域粮食安全。福建省是以丘陵山地为主的省份，人均耕地少，粮食自给缺口长期依赖外源补充。随着人口不断增长和海峡西岸经济区建设的快速发展，对耕地资源和粮食安全压力不断加大，建设与吃饭的矛盾将更加突出。
　　根据2007年福建省土地变更调查结果，全省耕地总面积为133.31万公顷，占全省土地总面积的10.78%。耕地主要分布于南平、三明、漳州、福州、泉州、龙岩和宁德等7个设区市，占全省耕地的92.53%。福建省耕地利用现状呈现以下特点：人均耕地面积少，仅0.037公顷，不及全国人均耕地水平的40%；耕地主要分布在山间河谷盆地和沿海的冲积、海积平原；耕地地块单元破碎、分布零散；耕地类型较多，利用结构复杂。2007年全省耕地133.31万公顷，较1996年净减少80702.43公顷。为此，加大耕地保护对于福建省的意义尤为重大。
　　二、福建省加快土地流转加强耕地保护的实践情况
　　近年来，为加强耕地保护，福建省以及下辖市区县陆续出台了《福建省国土资源厅关于进一步加强耕地保护和土地整理复垦开发工作的通知》（闽国土资综〔2009〕197号）、《省农办、农业厅、国土资源厅、财政厅关于防止耕地抛荒的意见》（闽政办[2009]2号）、《福建省人民政府关于推进农业适度规模经营的若干意见》（闽政〔2011〕53号）《关于印发加快农村土地流转促进农业规模经营实施方案的通知》（龙政综〔2011〕102号）、《长汀县关于加快农村土地流转促进农业规模经营实施方案》等一系列的政策和文件。土地流转合作社模式作为防止土地抛荒、加快土地流转和保护耕地的一种具体实践形式，逐步在全省较大范围内探索推开。
　　根据国家统计局福建调查总队对于福建省农村土地经营权流转情况的一份调查报告，在各种流转方式中，出租、转包是目前福建省最主要的土地经营权流转方式。随着全省土地流转工作的开展，股份合作化方式也逐渐增多。据调查，福建省耕地主要分布的七个设区市，如南平的武夷山市、三明的沙县和宁化县、漳州市、福州的闽侯县、泉州的德化县、龙岩的长汀县和宁德的福鼎市等，在加快土地经营权流转的工作中都有采用股份化、合作化的办法。这些市区县在加快土地流转中所采用的“股份化、合作化”的做法归纳起来，就是农户将所拥有的土地承包经营权以股份的形式入股合作社或者公司，这样原土地承包农户的收入大增加，除土地租金、种植收入以外，还有到公司打工工资以及作为股东在合作社或者公司的年底分红等。所不同的是，在这些“股份化、合作化”当中，有些是农户直接与公司合作，有些是农户共同入股设立合作社以后再与公司合作。
　　三、土地经营权流转中显露和潜在的问题
　　通过对福建省土地经营权流转实践的分析，我们发现，农户普遍“惜转”，即便不“惜转”，农户也倾向于“口头协议”向“亲戚、邻舍”流转，而且一般流转期限偏短，这些特点显露出以下几方面问题：
　　（一）从转出方面看
　　1、农村的保障体系不够完善，造成了农民对流转土地顾虑重重，“惜转”现象普遍存在。在福建的土地流转实践中，一直有三个明显的现象，其中一个就是不少农户宁愿耕地抛荒也不愿意流转。通过深入调研，这些现象的背后是农户们对于“正式流转”之后自己生计、保障的担忧，而担忧的背后是当前农村保障体系的不够完善。我们都知道，在当前农村社会保障机制尚未形成，土地依然具有社会保障和就业功能，特别是国家减免农业税、实施粮食补贴等支农惠农政策出台后，种田不但不交农业税，还可以获得一定数量的农业补贴，同时万一外出务工想返乡，自己还保留有土地经营权，留有“一亩三分地”，也不用愁，因此宁愿土地粗放经营或者抛荒，也不愿意流转。
　　2、“惜转”与“较高收益”的折中是“转包、出租”给“亲戚、邻舍”。在福建的土地流转实践中，另外两个明显的现象是流转的过程中以转包、出租方式为主，同时即便转包、出租，也更倾向于口头协议和亲戚邻舍之间进行。尽管“惜转”，面对流转带来的租金、分红、工资等几重的收益，相比抛荒而言，还是比较有诱惑力的。由于“转包、出租”，尤其是将经营权转给自己的“亲戚”或者“邻舍”，而且仅用口头的方式。在调研中大多数农户透露了一个最底层的想法，就是万一“自己反悔”，也“好商量、好说话”。其实，在这些“万一”的背后，是农户们对于就业、社会保障的隐忧，打工和进城虽然能挣得多，那也不是自己能把握的，而土地是实实在在的，自己种点地再怎么也能养活自己。所以，面对土地经营权的流转，一方面还是不愿意，另一方面较大的收益确实有吸引力，最后多数采取一种折中的方案，就是“口头、非正式”的方式“转包、出租”给自己的“亲戚、邻舍”。
　　（二）从转入方面看
　　1、真正的农业经营大户难寻。农业产业风险大，开发业主难引进。由于农业是受自然和市场双重影响的弱势产业，收入低风险大，业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。有些地方因为没有农业企业，缺乏租入土地和吸纳农村富裕劳动力的能力，因此有些农户虽然想转出，但找不到合适对象。
　　2、缺乏相应的配套政策支持。福建耕地地块单元破碎、分布零散。转入者需要连片规模经营，而人多地少，涉及农户多，工作量大，协调难度大。农业基础设施较薄弱，土地零星分散，把这些土地从分散的农户手中集中成片后由业主开发，没有较高的利益吸引或新的政策规定，一些业主不愿承担昂贵的土地开发费用，导致土地集中开发较难。目前在全省的土地流转对于农业经营大户还没有统一专门的配套政策支持。
　　（三）从转后经营来看
　　1、操作不规范，容易发生纠纷，出现纠纷难解决。从福建省目前流转实践来看，由于采用“转包、出租”方式，大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同；即便有合同，有的不按规范签订合同，合同内容不完整，条款、标的不明确，在某些方面不具有法律效力，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等；有的合同未经管理机构审查、签证或公证机关公证，当事人双方出现纠纷难以解决。
　　2、流转期限较短，容易出现“掠夺式”经营。土地流转期限较短，据调查，龙岩新罗区超过八成的耕地流转期限在5年以下，其中1年以内的又占一半左右。种植的作物周期性相差比较大，比如水稻是一年1～2季土地就地翻耕，而如果是茶叶，则一次的种植期短的也8～10年，长的到数十年。由于流转期限短，“承租大户”从成本控制的角度，在流转期内最大限度地利用土地的肥性，犹如矿床的掠夺式开采，容易造成土地经营业主对流转地的掠夺式经营。这样，对于土地后续的种植将产生不利影响。
　　3、“基本农田经济化”，粮食安全保障存在隐忧。国家粮食安全的保障基础是区域粮食安全。福建省是以丘陵山地为主的省份，人均耕地少，粮食自给缺口长期依赖外源补充。随着人口不断增长和海峡西岸经济区建设的快速发展，对耕地资源和粮食安全压力将不断加大，建设与吃饭的矛盾将更加突出。在目前的土地流转中，由于经济作物和水产养殖与粮食之间的价格差，基本农田用于“规模经营”林果业、挖塘养鱼和畜禽养殖的占有很大部分。
　　四、完善土地流转工作的对策和建议
　　土地流转是一个经济现象，必须符合经济规律，按照市场规律办事。针对上述问题，笔者认为，必须因地制宜，采取积极措施，进一步推进和完善土地承包经营权流转。
　　1、在全省范围内加大农村社会保障体系建设。把更多的人力、财力、物力等公共资源向农村社会保障体系倾斜，对土地流转后的农民实行技能培训，帮助其就业，提高非农收入；进一步完善城乡低保标准自然增长机制、“五保户”供养、非义务教育阶段特殊困难家庭学生救助、新型农村合作医疗超大病补充保险、农村自然人自然灾害公众责任保险，城镇居民医疗保险等各项制度。通过进一步完善社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相互衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。
　　2、进一步规范流转流程。其中重点是为农村土地承包经营权流转提供规范的合同范本，并严格落实。在大量农户以口头约定的方式设定土地流转关系发生纠纷后，法院很难查明事实。由于当事人文化程度普遍偏低，加之订立土地流转合同专业性强，需要熟悉相关法律法规，故即使双方当事人在设定流转关系时签署了书面协议，也普遍存在权利义务约定不明、措辞不当、内容有误等问题。政府应为土地流转提供内容完备、形式规范的合同范本，包括转包合同、出租合同、互换合同、入股合同、转让合同等。由相关部门对受让企业的流转合同进行登记备案。同时对已有的土地流转相关政策进一步细化和深化。如《福建省人民政府关于推进农业适度规模经营的若干意见》（闽政〔2011〕53号）可以就土地流转的类别、期限等在调研的基础上按照流转后土地的经营类别进一步细化和设定要求。
　　3、加大配套政策扶持力度和公共服务力度。可以考虑每年对带动性好、发展规范的专业合作组织进行扶持，如为鼓励农民秋翻整地，对每个农机专业合作社补助，合作社所购大型农机具除享受国家的补助外，还可以得到省政府或者市区县的补助，并由农机部门技术员指导农民生产。同时政府可以加大对专业合作社信贷资金的扶持力度，通过贴息、免息等方式对于保障性、规模性的粮食生产给予扶持。建设全省信息共享的农村土地流转信息库，把全省各地的土地流转供求信息，细化到自然条件、耕作条件、适宜种植品种等信息，在专门的信息网络发布，为流转双方提供信息。
　　4、加强土地流转的方向控制与结构平衡。土地流转市场化一方面是效率能较大提高，另一方面是方向和结构未必符合国名经济和社会发展。省政府应该有必要对全省的耕地流转总体资源摸清的基础上，结合各市区县的实际情况，对于流转后土地“规模化发展”的方向进行总体规划和引导，避免出现各自为政、盲目发展、相互倾轧的局面。
　　5、实施项目带动、品牌带动发展策略。一是项目带动。继续大力推行项目带动，通过龙头企业促进土地流转。要加大农业招商引资力度，引进大项目、好项目落地生根，以现代农业带动土地规模经营。二是因地制宜，品牌带动。树立起品牌意识，强化产品质量，加大宣传力度，鼓励、引导企业积极争创品牌，扩大其知名度，提升产品附加值，提高单位面积的产出效益。
　　
　　参考文献：
　　1.林军、岳世忠，农村土地流转合作社发展问题研究，《商业时代》2010年第29期
　　2.吴桢，土地流转合作社若干问题研究，《农业科学研究》2010.04
　　3.庄清顺，刍议福建省德化县农村土地流转制度完善的对策与建议，《北京农业》2011年06期
　　4.国家统计局福建调查总队，福建农村土地经营权流转情况调查分析，国家统计局网站