谈如何解决财政支出绩效评价工作存在的共性问题

　　近年来，随着我国经济的不断增长，财政作为履行国民收入分配和实施宏观调控的职能部门，在保证经济发展运行中起到了中流砥柱的作用。为了适应经济不断发展的需要，我国先后进行了编制预算，国库集中支付，非税收入管理，政府采购制度等多项重大改革，这在一定程度上，大大地提高了资金的使用效益。但是，由于财政覆盖面广，贯穿于社会的各个角落，难免出现工作不到位和不尽如意的地方，如何解决这一问题，笔者以为，强化财政支出管理与监督，提高财政资金的使用效率和效益，已成为财政管理工作中一项十分重要而紧迫的任务。而实现这一任务的最好方法，就是不断创新财政支出绩效评价体制和制度。然而就财政支出绩效评价体制的现状看，仍有待进一步完善。
　　1.财政支出绩效评价的现状
　　财政支出是国民收入分配与再分配的重要组成部分，是国家为满足社会共同需要而进行的资源配置活动，是公共财政的重要方面。为确保财政资金的高效运转，由此而产生了财政支出绩效评价制度。这是我国财政工作的一项重要制度，可以肯定，这项制度在追踪财政资金的使用去向起到了积极地监督约束作用，提高了资金的使用效益。但是，目前财政支出绩效评价尚局限于使用结果的评价，不能覆盖整个财政资金运行全过程。财政支出绩效评价的现状主要体现在以下几个方面。一是工作机制不顺畅。就财政部门内部而言，对绩效评价工作没有统一的组织领导和正规的工作流程，影响了工作的交流，指导，协调和监办，不利于绩效评价工作的全面推进和开展。二是制度不健全。目前，没有建立统一的绩效评价法律制度，缺乏绩效评价长效机制。三是评价指标体系不完善。现今绝大部分评价指标只对少数行业、部门、项目建立了相应的评价指标，且指标设置也比较粗放，指标权重的确定，定性指标的计分等也缺乏科学的方法，评价结果可比性不强。四是评价结果仅限于对项目支出绩效评价，对基本支出的绩效评价比较欠缺。由于财政资金总是处于不断循环的过程中，因而，没有使财政资金在运行分配环节，购买环节，支付环节等达到财政支出绩效评价覆盖财政资金运行的全过程。五是评价结果的应用效果不明显。目前的评价结果仅停留在反映情况，找出问题，完善制度层面，未能与财政管理相衔接，没有把结果运用到预算编制，促进经济社会发展目标的完成上来。
　　从以上财政支出绩效评价现状可以看出，绩效评价工作还不能跟上当前经济发展的步伐。作为财政工作者，还需要我们强化对绩效管理的认识，在规范评价程序，建立合理的评价指标体系等方面进行探讨和实践，为绩效评价工作营造良好的环境。
　　2.创新财政绩效评价体系的指导思想、工作目标和具体内容
　　创新财政支出绩效评价体制是一项综合性很强的工作。其指导思想应着眼于建立和健全绩效评价工作的一种符合现实发展的政策制度，将绩效评价工作变成一个具有指令性，经常性，制度性的工作，使财政支出绩效评价工作做到制度化、规范化、法制化、增强评价工作的权威性。
　　创新财政支出绩效评价体制的工作目标是:规范资金的使用与管理，规范项目申报行为，提高预算安排的科学性，增强部门，单位使用资金的责任意识。围绕上述指导思想和工作目标，创新财政支出绩效评价工作的具体内容，应着重从四个方面入手。
　　2.1.建立和完善财政支出绩效评价制度体系。从领导和从政策研究的专业层面讲，要研究制定绩效评价工作相关的制度或具有可操作的指导性意见与办法，对绩效评价的内容、方法、指标、组织管理、对象、工作程序及结果应用等进行统一规定，确保财政支出绩效评价的规范性。从工作落实层面讲，负责绩效评价工作的单位和部门，对不同的评价目标，分别制订实施细则，指导资金使用单位，部门进行财政支出绩效评价工作，为财政支出绩效评价工作奠定法制基础。在资金运行的环节上，制定财政支出绩效评价办法。财政支出绩效评价不能只限于对大宗专项资金的使用结果进行评价，而应以财政资金的最终使用成果为出发点，来评价财政资金支出绩效状况，使财政支出绩效评价覆盖整个财政资金运行的全过程，并形成一种制度加以贯彻。
　　2.2科学合理设计绩效评价指标体系。将现行的按支出功能科目构建的指标体系，细化到按项目支出经济科目来分类的指标库。即在评价指标按公共服务、科技教育、文化传媒、医疗卫生等类建标的基础上，进行细化，使这些宏观领域里的经济开支项目进行分科目建标，以此形成多层面，立体交叉指标评价体系。将绩效评价工作纳入单位目标管理考核内容。即把财政支出资金使用的结果情况，在年度目标管理考核时作为一项重要内容进行审查。通过绩效评价结果，可以促进服务，促进节约型社会的形成，促进经济和社会发展方式的转变。同时，将财政支出绩效评价结果信息进行公布，还可以对各部门起到监督和激励作用，增加政府投资的透明度。
　　3.创新财政支出绩效评价的方式方法
　　完善财政资金使用的“追踪问效”制度，建立预算安排，预算执行，使用效果的考核评价体系，提高财政资金运行质量。即在财政支出前要申报绩效目标，使用过程中要跟踪监督，使用后进行绩效评价的全过程的跟踪问效机制，把财政支出绩效评价的重点前移到支出预算申报和审核过程之中。一是进行财政支出事前申报目标的评审论证。包括部门申报的项目支出预算，增加事业发展绩效目标和为实现绩效目标将要采取的必要措施。二是要重视资金运行过程中的跟踪问效，要求部门和单位严格按照计划和预算执行，防止随意变更和调整。三是做好资金使用后的绩效考核评价，实现资金使用全程的“跟踪问效”实行多类型的评价方式。坚持专项评价和综合评价相结合，建立各部门自我评价，财政综合评价，绩效审计评价为一体的绩效评价机制。同时，还要针对财政支出的多样性和复杂性，聘请有专业知识的专家和社会中介等第三方独立机构进行参与，使绩效评价工作更具权威性。
　　4.创新财政支出绩效评价体制的措施
　　财政支出绩效评价是一项系统工程，必须有相应的措施做保障。
　　首先，要建立绩效评价结果应用机制。要做到“三个结合”：一是把绩效评价结果与年初预算安排相结合，建立财政支出绩效激励与约束机制。对绩效优良的，在下年度安排预算时要优先考虑；对绩效差劣的除进行通报外，在下年度安排预算时要从紧考虑，把预算项目与事业发展目标完成情况挂钩，从源头上控制没有绩效和低绩效的财政支出。二是把绩效评价与预算执行中期评价，决算评价分析相结合。在执行预算中期报告中要比对资金的使用进度与绩效，使评价方全面了解部门或项目的预算执行情况，以便及时发现问题，及时纠正，防止管理中的漏洞。三是把绩效评价与财务管理的核算评价相结合。一方面将财务管理的核算评价作为绩效评价基础资料的来源，另一方面，通过绩效评价，加强对部门，单位的财务管理，财务部门根据绩效评价中发现的问题，及时提出改进和加强财务支出管理的措施和意见，促进部门不断提高财务管理水平。
　　其次，要加强绩效评价信息建设。财政支出绩效评价工作涉及面广，数据信息量大，时效性强，对信息化技术支持要求较高，因此，必须加强绩效评价信息建设，建立绩效评价信息交流与沟通平台，开发绩效评价分析系统软件。同时要充分利用和依托现有的政府采购评审论证专家信息库，构建绩效评价专家信息库和中介机构信息库，实现开展绩效评价工作所需信息的资源共享与互通。
　　最后，要充分发挥政府预算本身对于公共财政的作用。无论在我国还是在西方国家，政府预算都是公共财政的重要依托，预算的重要性还在于它是对国民收入再分配和资源规划，它的分配去向及分配原则直接关系着各部门及公民的利益。
　　目前中央有关部委公开了其部门预算，这是预算公开的一大进步，但是我们也应当看到目前的公开还只是低层次的只是结果的公开。在香港和西方国家对预算不仅是结果的公开，更重要的是其产生过程的透明，而且为预算的产生设置了相当长的沟通期。因此我们所期待和追求的预算公开应是从制定过程到结果的公开，只有清楚的了解预算的产生过程才能真正实现更高层次的监督，这一方面会使得各项政府收支处于政府预算的监督之下，同时也会更大程度上实现预算编制及执行的科学性和合理性并增加政府公共服务的透明度和责任意识，从而在此基础上公共财政所追求的目标才能真正得以实现。
　　综上所述，财政支出绩效评价工作尽管起步较晚，但它在增加绩效管理认识，规范评价程序，建立合理的评价指标体系等方面，都给我们提出了新的课题，有待于我们进一步去研究和实践。