摘要：在地方政府公共政策制定中，存在着公民参与渠道少；公民参与意识薄弱；公民基本科学素养水平较低；公共政策制定过程监督薄弱等问题。应从以下方面去改善：拓宽公民的利益表达渠道；扩大公民参与的深度和广度；提高公民科学文化素养，强化公民参与意识；提高政府信息公开和透明化程度。
关键字：地方政府；公民参与；问题；对策
扬州市人大常委会研究室曾组织了“对市政府2007年为民办实事工作的社会评价调查”，发现相当数量的市民认为政府确定的为民办实事项目并不是市民最迫切需要政府做的事情。[1]可见，地方政府决策项目有时会与市民需求存在一定差距。地方政府在政府体系中承担着承上启下的作用，平日里要制定众多的公共政策，而这些政策的质量关系着当地人民的日常生活水平的提高。不同的人们有不同的需求，需要地方政府在公共政策制定中引入公民参与，来提高本地政府公共政策质量和公民对政府的满意度。因此分析地方政府公共决策中公民参与缺陷的原因并探索解决途径，对地方政府治理与和谐社会的建设有非常重要的现实意义。
一、公民参与的重要性
无论是初期的民主政治，抑或是转型期的民主政治，还是成熟的民主政治，都具有一个共同的核心，这就是公民参与。[2]胡锦涛总书记曾提出：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”。[3]改革开放以来党和政府一直强调“公民的有序参与”并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容，因为公民参与有很多好处与优势：
1.使政府少花钱多办事。随着传统政府向现代政府的转型，政府服务功能凸显，制定的各种政策均以为人民服务为最终目标。若想为人民服务就必须深入群众进行调查，否则只能是既浪费人力物力又没得到实际效果。因此在制定政策时必须提前了解人们的需求方能“对症下药”，从而减少行政的盲目性，使政府免受更多的批评并达到少花钱多办事的效果。
2.防止社会公仆变为社会主人。恩格斯认为，国家机关为了追求自己的利益会出现由社会公仆会变质为社会主人的现象，而且这种现象在至今所有国家中都是不可避免的，因此要采取可靠的办法来制止这种现象。[4]在现代若想防止政府由公仆变为主人，除了需要权力体系自身内部的相互制衡，还需要权利体系之外的制约——公民参与，即需要公民广泛地参与社会公共事务，使公共事务的运行透明化，加强公民和舆论的监督，使政府和官员更加奉公职守，否则公共权力就有失控的危险。
3.符合国家“善治”的要求。“善治”是政府与公民之间的良好合作，就是使公共利益最大化的社会管理过程。[5]也就是说“善治”要求国家与社会进行合作，使政治权力向公民社会回归进而扩大公民对公共事务管理的参与程度，强调政府由“管理职能”向“服务职能”转变，以实现公共权力的社会化和公共利益的最大化。因此，这种“善治”允许公民通过各种渠道积极参与公共行政的制定和实施，以确保公民利益的实现。
二、地方政府公民参与存在的问题
1.公民参与渠道少。很多地方政府在政策制定中虽然引入了一定程度的公民参与，但参与渠道大部分局限于做问卷调查。虽然地方政府开通了来信来访等机制，为广大普通公民提供了一个利益表达的机会，但多为事后弥补，即公民在利益受到损害后进行申诉的渠道，而对公共政策制定的影响很小，使公民参与大多流于形式、公民的意愿难以充分表达，不符合科学发展观中“以人为本”的要求。
2.公民参与意识薄弱。随着我国政治民主化进程不断加深，公民参与意识也逐渐觉醒。但很多人传统官本位思想还是比较浓厚，使一部分人仍然对自己的权利熟视无睹，逐渐形成一种与世无争的政治心理和政治意识，认为政府出台什么政策、下达什么要求自己照做就是了，难以认识到自己的主体地位和应有的责任。
3.公民基本政治素养较低，出现公民参与要求与参与能力不对称的现象。一部分公民由于自身政治素养较低，不会充分表达自己的意愿或者提出一些天马行空的想法根本不能实现。这一部分公民的知识水平、政治素养、综合判断的理性能力还没有达到参与公共政策制定的高度。
4.规定的任意性和监督的薄弱性。在我国是否让公民参与某项政策的制定是政府机关自由裁决的事情，这样会造成公民参与权的丧失。地方政府在公共政策制定的过程中缺乏专门的监督机构，公民对地方政府公共政策制定的监督比较薄弱。虽然有信访等监督机制，但它有不稳定性：这种信访形式会随着事件和领导人的不同而不断改变，而且大众传媒的作用又非常有限，所以会影响公民的有效参与。
三、解决途径
1．拓宽公民在地方政府公共政策制定中的利益表达渠道。随着市场经济的发展利益群体的多元化也随之而来，在这种新形势之下一定要疏通原有的利益表达渠道与方式，让不同的利益群体有表达自己意见的机会。并在公共政策制定过程中，通过摆事实、讲道理、介绍详情、沟通、座谈等多种方式缓解矛盾和冲突。只有如此，才能规范人民、利益群体的利益表达方式和机制，从而化解矛盾。否则，人们在自身利益无法表达或自身利益受损时，会产生越级上访、静坐、示威、冲击地方政府部门等危及社会治安、社会和谐发展的事件。而且拓宽公民参与渠道有助于集思广益，使得公共政策能够获得广泛的社会认同和社会理解，从而能够确保决策得到准确、有力的执行，使决策真正达到预期目的和实现最大的社会效益。
2．扩大公民参与的深度和广度。SherryArnestein的“公民参与阶梯”理论中，将公民参与按照公民权利的实现程度分为三个层次八种类型。如果政策参与过程并未充分沟通，而停留在政府向民众征询意见而后决策，那么这种参与就只能划作第二个层次，即“象征性参与”。[6]我国地方政府公共决策中公民参与的程度还仅仅停留在SherryArnestein所界定的“象征性参与”的层次上面，因此要想扩大公民参与的程度，必须要从广度和深度两方面推进。要切实让公民参与到公共政策的制定、执行和监督程序中来，真正落实公民参与的合法权利和权益，而不仅仅存在于象征性层面上。要大量挖掘可行的公民参与形式，如各种公示制度、协商会、听证会等，也就是在当地方政府和各利益群体之间建立一种规划和决策的联合机制，公民的意见才会起到真正的作用；此外，政府部门在进行相应的程序设计与制度安排方面，要坚持“公平、正义”的原则，使公民参与能够促进公共政策朝着公共利益最大化的方向前进。
3．提高公民科学文化素养，强化公民参与意识。公共政策的制定不仅仅是政府的事情，更是与公民息息相关的事情。要想提高公民参与的意识，要做到如下两个方面：第一，加强对公民的教育和培训，增强其参与能力，使其能有效地参与公共决策。大力发展文化，增强教育宣传，提高公民的科学文化素质；加强相关政治知识和技能的传授，提高公民的政治素养，使大多数公民能理性的思考政治问题，并运用自己的文化知识参与公共政策的制定。以往的政治教育，多注重意识形态方面的知识灌输，而不注重传授公民政治技术与技能，导致公民参与能力较低。因此应当通过向公民传授必要的公民参与的知识与技能，使公民懂得如何参与公共政策制定的过程，增强公民参与的有效性。第二，创造良好的政治文化氛围。“政治文化是一个国家在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情，这种文化是在该国家的历史和当前的社会、经济和政治活动进程中形成的。由过去的经历所形成的态度模式对未来的政治行为有着重要的制约和影响。这种政治文化影响着个人在他们所扮演的政治角色中的行为、他们的政治要求的内容和他们对待法律的态度”。[7]我国传统文化中官本位思想比较浓厚，所以应该克服传统政治文化造成的政治冷漠和政治屈服，积极培育适度的公民参与制度，强化公民参与的意识。
4．提高政府信息公开和透明化程度。公众参与需要在了解有效信息的基础上进行，没有充分透明的信息，公众只能是“盲目参与”，所发表的意见没有意义。知情权是参与权的前提。在公民参与地方政府公共政策制定的过程中，地方政府应该推进政务公开，公布公共政策问题的相关信息和事宜，做到政务透明化，对自己决策的理由和依据做出必要而充分的解释说明，使地方政府官员的行为暴露在公众的视野和舆论之下，从而减少了地方政府暗箱操作的可能性，否则有偏向的信息可能会导致公民错误的参与，甚至使政府把公民参与当作实现政府不良目的的工具。因此，政府透明和信息公开是公民参与的两个必要条件，公民参与中政府有责任和义务将有关信息毫无保留地提供给公民，以实现公民对公共权利的监督和制约。
总而言之，民主化浪潮席卷全球，我国若想加强社会主义民主建设、构建和谐社会，有效的公民参与是题中之义。中国是社会主义民主国家，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心要求，人民是国家的主人，政府不存在任何脱离于人民的特殊利益，人民应与政府一起担负起治理社会公共事务的责任。因此应不断努力实现公民参与才是顺应时展潮流的重要举措。
[1]吕燕，《扩大公民参与提高决策水平基于扬州市政府为民办实事项目确定方式的社会调查》，《人大研究》2009年第2期。
[2]郭秋永，《当代三大民主理论》，北京：新星出版社，2006：10-11。
[3]胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的政治报告。
[4]姚礼明编，《马克思主义政治学著作选读》，北京大学出版社，2007。
[5]何霜梅，《善治视野下的公民参与》，载《中央社会主义学院学报》，2009年4月第2期。
[6]周晓丽、马晓东，《公民参与：公共政策合法性的路径选择》,载《理论探讨》，2005年第5期。
[7]加布里埃尔•A•阿尔蒙德、小G•宾厄姆•鲍威尔，《比较政治学：体系、过程和政策(第二版)》，东方出版社，2007
