城市房屋拆迁档案收集、管理的思考与对策

　　[内容提要]：随着我国城市化进程不断加快，城市旧城区因开发建设需拆迁改造，在拆迁过程中形成了大量拆迁档案成为我市今后城市建设和发展、管理不可缺少的历史依据和权威凭证。人们在重视房屋建设的同时，却忽视了对房屋拆迁档案的收集和集中统一管理。笔者就如何保证城市房屋拆迁档案的收集、集中统一管理，提出以下思考与对策。
　　[关键词]：城市房屋拆迁档案 收集 集中统一管理
　　
　　随着我国城市化进程脚步的不断加快，在城市基础设施的建设中，城市周边农村集体土地被大量征用，城市旧城区因开发建设需拆迁改造，使房屋拆迁的数量达到历史高峰。以漳州市为例，据不完全统计，仅2008年—2009年两年我市拆迁建筑面积达86.37万m2，拆迁总户数8465户。拆迁过程中形成的大量拆迁档案成为了我市今后城市建设和发展、管理不可缺少的历史依据和权威凭证。但是，人们在重视房屋建设的同时却忽视了对房屋拆迁档案的收集和集中统一管理。漳州市城市建设档案馆做为全市集中统一管理城市建设档案的基地，有权对城市规划区域内的城市建设档案进行统一收集、保管、利用、编研并依法对全市城建档案工作进行监督、检查和指导，但至今仍然没有接收、管理任何拆迁部门移交的拆迁档案。做为一名城建档案工作者，对目前我市房屋拆迁档案管理的现状深感忧虑，为此对如何保证城市房屋拆迁档案的收集、集中统一管理，提出以下思考与对策。
　　一、收集：
　　（一）健全拆迁档案管理体系，明确拆迁档案职责。
　　1、为了确保拆迁档案工作顺利开展,从拆迁工作一开始，各拆迁单位要明确分管领导,将拆迁档案收集管理列入拆迁议事日程，配置拆迁档案人员，制定拆迁档案工作人员的岗位目标责任制。形成一个领导分管、专职档案员和拆迁部门兼职档案员“三到位”的管理模式。其中，档案人员负责督促业务人员将其分散在各拆迁工作人员手中的拆迁档案收集齐全、完整，按拆迁档案的形成规律整理、编目后向档案人员移交归档。通过清晰的档案管理体系和合理的职责分工，保证了拆迁档案收集的齐全、完整、准确。
　　2、做好收集拆迁档案的前期准备工作，为档案的收集奠定基础。拆迁档案内容复杂、分散、收集难度大，但是拆迁档案的收集质量直接涉及到拆迁人员与被拆迁人的切身利益，也就是国家、企业和老百姓的利益。这就要求档案部门，从拆迁工作一开始就主动介入，进行项目跟踪，要求建设、施工单位在规定时间内必须完成收集任务，做到施工—记载—收集各环节准确、及时、到位，确保拆迁档案的收集工作顺利完成。
　　3、制定拆迁档案的收集制度，明确拆迁档案的收集范围，是拆迁档案工作的重要环节，也是拆迁档案收集工作的依据。为此，档案部门要会同拆迁部门共同确定拆迁档案的收集范围、归档时间、归档要求等，特别是归档范围的制定，保证了收集工作的质量和拆迁档案的质量，同时也决定了拆迁档案的利用效果，在某种意义上为企业挽回了一定的经济损失。近年来，涉及拆迁的行政诉讼案件越来越多，为了使拆迁行政案件的审判体现公正、公平的价值，体现保护拆迁人和被拆迁人的合法权益，收集齐全、完整、准确的拆迁档案尤为重要。
　　（二）加大拆迁档案宣传和执法力度，在房屋拆迁工作中进行档案意识的教育和培养，是保证拆迁档案收集工作建康发展的关键。
　　拆迁档案大量产生于房屋拆迁工作第一线，动迁工作人员直接参与了房屋拆迁活动，他们既是拆迁档案的产生者，也是利用者，他们对拆迁工作中的文件资料所持有的态度和重要性的认识程度，直接影响到拆迁档案的形成和形成后的质量；对拆迁单位而言，能否及时有效地收集、保管好拆迁档案，并按照档案管理的规定移交，是保证城市房屋拆迁档案系列能否完整的关键。因此，各房屋拆迁管理部门和档案主管部门应通力合作，采取相应的措施：首先要通过各种形式，不断在房屋拆迁行业中加强档案意识的教育，使每一个动迁工作人员明白拆迁档案的作用和价值，使他们养成自觉保管和及时上交工作中文件资料的良好习惯，应当提醒的是，良好习惯是要有一定的制约手段来保证的；其次是管理部门要制定相应的规定和措施，即要明确在房屋拆迁中什么样的文件资料应该收集归档，按照怎样的要求才能保证归档文件资料的质量和有效性，还要对拆迁档案工作中的违法乱纪行为加大处罚力度，用资格审查、考核评优等管理手段来保障拆迁档案工作健康有序地发展；第三是管理部门还应注重对拆迁档案利用效果的收集，加大对典型事例的宣传力度，以引起整个社会对拆迁档案工作的关注和支持。
　　二、集中统一管理
　　（一）拆迁档案管理现状
　　目前，从漳州市的情况来看，由于拆迁档案尚未引起各级领导和房地产开发公司、拆迁企业的足够重视，同时有关法律、法规尚不够健全，所以拆迁档案尚未实现集中统一管理，主要问题是：
　　１、拆迁档案分散保管而且管理不规范。
　　目前，我市大部份拆迁档案由各个房地产开发公司、拆迁企业、拆迁办公室等单位分散保管。根据对我市房地产开发企业城建档案管理调查显示，各类开发、拆迁企业存在大量拆迁档案如：2005年漳州龙文北路征地拆迁1300多亩，蓝田景山村的拆迁村民达410多户；2006年由厦门国源地产完成瑞京拆迁项目拆迁957户；2007年由渠成房地产完成的丹霞星城二期拆迁586户；2008—2009年漳州体育场工程建设指挥部拆迁面积2.84万m2拆迁户数357户。此外，一些中小型开发企业存有的拆迁档案量，从几十户到几百户不等，虽然其中不乏重视拆迁档案，管理情况良好的单位，但由于大部分房地产企业长期以来重开发、重效益、轻档案的观念没有得到根本的转变，总体上对拆迁档案工作没有引起足够重视。拆迁档案可有可无、管理松懈的现象普遍存在。
　　2、拆迁档案归档内容不齐全。由于对拆迁档案重视不够，加上档案管理人员业务素质的限制，拆迁档案在收集与归档中存在收集不齐全，内容不完整的状况，这将导致拆迁档案不能真实反映拆迁过程的原始凭证性，给今后的利用工作带来隐患，如果拆迁户与拆迁单位，拆迁户家庭内部之间发生产权纠纷，将无据可查。
　　3、拆迁档案不能充分发挥作用。目前随着社会法律意识的不断增强，广大拆迁户纷纷依靠法律武器维护自身权益，拆迁档案利用率呈上升趋势，但是，由于没有实行集一管理，加之各单位大多为兼职档案人员，无法对拆迁档案进行科学管理，表现为检索工具缺乏，检索手段单一，查全率和查准率低，甚至“有档查不出”，不能发挥拆迁档案的作用。
　　（二）主要原因
　　1、有关拆迁档案集中统一管理的法律、法规不健全。近年来，建设工程档案管理的法律法规不断健全和完善，形成了较为系统的法规体系，并具有很强的可操作性。但作为整个城建档案一部分的拆迁档案，还没有专门的、系统的法规加以规范。尤其对拆迁档案的归档内容、拆迁单位的责任、档案的管理、定期向档案馆移交等都没有明确的规定。笔者认为，这是导致目前拆迁档案依然分散管理的根本原因所在。
　　2、法制意识淡薄是另一个重要原因。认真做好档案的收集与归档工作，是《中华人民共和国档案法》赋予广大企业单位和广大公民的职责，是必须履行的义务。但由于整体法制观念的淡薄，造成目前收集不齐全，不能及时归档的现状。
　　3、档案人员素质有待提高。由于大部分单位档案人员是兼职，业务素质和业务水平都不高，加之库房面积有限、管理手段不力等种种限制，不可能对这部分档案进行科学、安全的保管，更谈不上开发与利用。
　　（三）今后工作的对策
　　1、强化拆迁档案的法规建设，必须尽快有针对性地制订出本地区拆迁档案的管理办法，其内容应该包括拆迁档案集中统一管理的原则，拆迁档案的收集归档范围、拆迁实施单位的职责、向城建档案馆移交的时限等内容，以规范拆迁档案工作中的各种关系，做到依法治档。
　　2、强化拆迁档案集中统一管理意识。拆迁档案是整个城建档案的一个重要组成部分。关系到千家万户的切身利益，必须进行集中统一管理，笔者认为，大量的拆迁档案一般在拆迁实施单位保存1-3年后就应向城建档案馆移交，以确保这部分档案的集中统一管理。
　　3、强化依法治档。市档案行政主管部门和建设行政主管部门，要有针对性地对部分拆迁企业进行档案执法检查，对不及时归档、保管不善、不及时移交等违法现象进行及时查处，加强依法治档的力度，以提高全社会档案意识。
　　4、加强对拆迁档案工作的业务指导和队伍建设并依法进行监督。城建档案馆作为城建档案具体业务管理部门，应当和档案行政主管部门深入房地产开发企业和拆迁公司，对其拆迁档案管理进行业务指导、督促并协助其建立一系列规章制度或管理规定，对拆迁档案进行科学管理，同时，应举办拆迁档案知识培训班，提高广大拆迁档案人员的业务水平。
　　参考文献:
　　1. 陆志刚、陆开宇:《城市房屋拆迁管理的现状与对策》，《档案与建设》2000年8月
　　2. 陈莉：《城市房屋拆迁档案管理的现状与对策》，《兰台世界》2007年12月
　　
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