《文化产业》杂志投稿公共工程项目实施中的寻租行为分析

所属栏目:工业设计论文 发布日期:2014-07-21 15:34 热度:

  公共工程项目系指政府负责推动的,涵盖市政、交通、水利、农业等与人民日常生活息息相关的,以增进社会福利为投资最终目标的项目工程。

  摘 要:公共工程作为公共资金的重要使用途径之一,在其实施过程中由于以公有产权代理人的身份来行使其职权的项目建设相关权力部门和官员掌握着配置资源的绝对权力,在我国公共工程的管理、法律法规体系和行政监督都不足够完善有效的现状下,导致因公有产权约束机制的缺失而产生的巨大寻租现象十分普遍,严重制约公共工程功能的发挥,扭曲了资源的合理配置,造成公共工程项目投资效率低下。论文结合公共工程实施中的现状,研究公共工程实施中寻租行为的表现形式,对深入理解并有效防范公共工程项目实施中的寻租行为具有重要意义。

  关键词:《文化产业》杂志投稿,公共工程,寻租行为,影响分析

  一、引言

  在公共工程项目的实施中,“三超”现象普遍,腐败事件时有发生,投资效益往往不能实现最大化。究其原因,在于其建设最终决定权虽属于国家,建设权力的使用者却是相关政府部门,权力的拥有者和使用者相分离使想取得项目实施权的寻租人得到操作空间,实施大量寻租行为所致。因此,从根源上分析公共工程项目实施中的寻租行为及其所造成的影响是十分重要的。论文将分析公共工程实施中寻租行为的表现方式,产生的原因,及其带来的社会与经济层面的负面影响,以期在深入理解公共工程实施阶段寻租行为的同时,针对其现状特点提出有效的防范措施。

  二、公共工程项目实施中的寻租行为分析

  (一)寻租的具体表现。政府官员与承包商之间的双向寻租是公共工程项目寻租的实质。由于公共工程项目实施过程存在环节多、工期长的特点,其中的每一个部门、环节都有产生腐败的机会。政府官员由此利用特权进行创租,而想获得项目承包权的承包商便以与政府官员分享租金为条件,成为官员的寻租收入。导致公共工程项目实施过程中的设计、招投标、施工阶段都有寻租的空间。

  1.设计阶段的寻租。我国的公共工程造价管理体制,一旦政府管制与市场化进程不相符,便会导致市场实际交易价格与计划价格的不一致,从而导致寻租活动。当前建筑市场中建筑设计院众多,设计市场竞争激烈,加之设计规范制约,寻租的空间也较小 [1]。

  2.招投标阶段的寻租。由于市场机制不完善,在公共工程招标投标中,政府对市场的干预并不是仅仅维持在保证合约的签订与执行所需的行政法律制定与执行上,还对招投标方式的选择、评标定标与信息发布等环节产生影响,进而在市场上形成一定的垄断利润。而作为对这一部分垄断利润的反应,建筑企业或建筑承包商就通过加入寻租活动来获得这部分经济租金。在招投标方式的选择上,把属于公开招标的项目不公开招标处理;在评标定标环节,在评审前通过向专家评委打招呼、送礼、请吃饭等“公关”手段,让其通过资格审查并利用打分的权力,从而影响评审资格和打分结果,成功中标;在信息发布环节,组织项目实施的工作人员利用公共工程内部监控制度不健全,对该项目信息公开时间很短,只通知与自己有利益关系的承包商参与投标活动[2]。

  3.施工阶段的寻租。掌握公共工程承包权的政府官员既是给租者、也是受租者,他们与承包商的“合谋”使租金并非无法寻觅。加之在工程建设监理与质量监督不严的条件下,不够资质条件的承包商也可用事先预付和事后回扣的方式支付取得工程承包权。即便由于市场过度竞争,致使承包商至多以的合理利润标底承包,他仍可偷工减料,以牺牲工程质量为代价去弥补寻租活动的花费。

  (二)寻租行为产生的原因分析

  1.政府干预为寻租的滋生提供了可能性。首先,政府规制与寻租都源于政府对社会经济的干预,没有政府的干预就不可能有规制和寻租。其次,政府规制过程与寻租过程往往是相互交织在一起的。从某种角度上讲,政府规制的过程就是寻租的过程。再次,政府规制的结果与寻租的结果相似。尽管政府规制能在一定程度上防止发生无效率的资源配置和确保社会公平,但许多政府规制是低效或是无效的,某些政府规制的目的是减少市场失灵,结果却加剧了市场失灵。寻租人可以从寻租过程中获取一定的经济利益,但寻租的最终结果不是社会剩余的增加而是社会资源的浪费。最后,一个社会政府规制的范围越广,寻租的空间就越大。

  2.监督机制存在缺陷。公共工程建设领域虽实行细分化管理,但监督工作范围广泛、单位类型复杂、监督与评价体系不尽完善,容易造成权责不清的管理问题。如中间阶段施工阶段的工程款支付由财政部门直接划拨到中标单位,财政具有监督是否专款专用的职责;工程竣工后的结算由专业审计局进行审计监督,主要审计项目是否突破计划资金,是否超标准,是否违规等。但是,项目投资科学、合理与否以及效益发挥大小等均无人问津,更没有一个系统而完整的监督机制[5]。

  3.委托代理失灵。由于公共工程项目只能由政府提供,因而不可避免地产生委托—代理问题。在公共工程项目运作中,存在三个层次的委托代理关系(如图1所示):第一个层次表现为公众将全民所有资产交给中央或地方进行公共管理政的委托代理关系;第二层表现形式为项目主管部门经政府授权进行组织实施,项目主管部门作为项目的代理人与政府之间形成委托代理关系;第三层表现形式为作为政府代理人的项目主管部门与其选择和确定参与公共工程项目建设的实施单位之间的委托代理关系。在公有产权下,所有者的虚拟和非人格化,代理人没有剩余索取权,项目实施单位为了追求自身利益的最大化,通过寻租方式获取公有产权剩余索取权就是一种理性选择。加之委托—代理链条越长,引起实际投资人的激励越接近链末端衰竭越多,对政府官员的监督也随之而递减。激励和约束机制双双不健全造成的无制约的权力就使寻租的成本显得相对低廉。并最终导致建设主管部门与项目实施单位之间形成一种基于寻租行为的合作博弈关系。

  图1 公共工程的委托代理关系

  三、寻租行为的影响分析

  寻租活动是社会交易成本极高的“负和博弈”。它不但具有巨大的外部负效应,而且具有极强的传染力。就公共工程项目来讲,寻租对经济和社会的负面影响可以从以下几个方面来分析:

  (一)破坏建筑市场竞争公平性,导致建筑市场竞争机制失灵

  建筑企业之间通过各自建筑产品的质量、价格、服务的公平竞争,来实现优胜劣汰是建筑市场竞争的根本目的。而在公共工程项目实施中的寻租行为,实质上是用非法手段直接排斥了其他的竞争对手,遏止了更有效的生产方式的实施,提高了生产成本,使招投标等先进的交易机制优越性大打折扣,造成不平等竞争,从而破坏了公平竞争秩序。获得政府特权的建筑企业往往没有足够的激励去改进管理、施工、设计等技术,提高建筑产品质量,降低成本,改善服务,增强市场竞争力,由此造成了市场竞争机制失灵。

  3.2导致公共利益缺失

  寻租的本质是以不正当手段获得超额收入,这种行为不仅不会为社会增加财富,反倒会导致社会资源配置效率的低下,甚至资源的严重浪费,导致公共资源为私人所吞噬。寻租的可能性迫使人们花费额外的时间、精力、资源去从事这一类交易活动。对整个社会而言,这类交易活动没有增加任何社会产出,反而消耗了大量的社会资源,使资源不能在社会高效地合理流动,使其价值不能得到充分发挥。由此造成了较低效率,从而降低了经济效率。所以当寻租者得逞时,由于政府管制而形成的垄断将使建筑行业进而整个社会付出福利代价。

  四、抑制寻租行为的对策和思路

  (一)优化政府干预,合理划分政府与市场的分工

  行政权力设置的稀缺性及其对经济活动的广泛干预是政府寻租行为产生的根本原因。因此,通过适度授权,建立与建筑市场经济运行规律相适应的宏观管理体制,确保平等竞争的建筑市场新秩序,让市场或非营利组织处理更多的事情是防治权力寻租行为的最有力的措施。但某些政府行为对于市场经济还是必要的,因而优化政府的干预行为是惟一的出路。必须在市场机制和政府干预的协调上实施科学决策,进行成本分析,从而划分政府干预与市场调节的界限。从属于政府干预的,其内容也应具有公开性和竞争性,以使得暗租变明租,进而消散租金。

  (二)健全公共工程法律网络体系

  我国的公共工程项目基本由大型建筑企业承建,而这其中绝大比例还是国有全资或国有参股企业。这种垄断现状会致使寻租活动进一步扩大,进而对建筑市场充分竞争产生非常不利的影响。若能通过招标程序将反垄断的意识引入公共工程项目中,将无疑会有效抑制寻租行为。具体而言,应首先在法律中明确“公共工程项目”这一概念。诸如公路、桥梁、机场等大型项目是否属于公共工程在《政府采购法》中都没有明确规定。明确了公共工程项目的范围,并确保范围内的所有项目都实行招标。则公共工程项目将能引入更多的市场竞争。其次,公共工程项目的范围及其法律责任亦应明确,特别是有关招标法人法律责任。公共工程项目招标人的范围的扩大将能约束更多的“准行政方”,使其纳入责任及赔偿主体范畴中,进而能保护更多投标人及第三人的利益。

  (三)完善公共工程监管体系

  权力如果不被控制和监督 ,就无法避免以权谋私、权钱交易。因此必须对公共工程实施过程设置监督力量,不但要完善其内部监督机制,还要积极其他相关加强监督,完善外部监督机制,形成有效而严密的内部和外部的监督网。对于内部监督机制,应落实完善岗位轮换制度、业务流程和内部管理制度,以避免导致或产生各种因基于内控不严、牵制不力、责任不清等原因的违纪和腐败行为;对于外部监督机制,由于公共工程项目整个实施阶段过程的复杂性及其不论从政策面、法律面,还是从技术层面上延续性的特点,都所有职能部门之间要形成相互配合、信息畅通、相互支持的职能,还要形成相互制约的作用,合力扩大监督成效[9]。

  参考文献

  [1]周奇康.建筑工程寻租行为及工程监理研究[D].武汉:华中科技大学,2005.

  [2]解海,田金信.刘翾. 建筑市场寻租活动的影响分析与对策研究[J].建筑经济,2007. (S1):9-12.

  [3]Buchanan J M,Tollison R D and Tullock G. Eds(1980).Toward a Theory of the Rent- Seeking Society[M].College Station :Texas A and M Press,1980.

  [4]Fleming E(1998).Rent-seeking in rural development projects: its potential causes and measures to reduce its costs[J].Journal of International Development,1998,(18):277-299.

  [5]罗伟,王孟钧.我国建筑市场政府寻租行为分析[J].统计与决策,2007(8):49-51.

  [6]罗建华,高峰.政府投资建设项目运作中的委托代理问题分析,2003(5):49-51.

  [7]项勇,任宏.基本建设项目寻租理论博弈分析[J].辽宁工程技术大学学报(社会科学版),2005.7(6):601-603.

  [8]Bhagwati,Jagdish N.(1982)Directly unproductive profit- seekingactivities[J].Journal of political economy,1982.10(2):988- 1002.

  [9]张文静.我国政府采购中的寻租行为及其对策研究[D].青岛:中国海洋大学,2010.

文章标题:《文化产业》杂志投稿公共工程项目实施中的寻租行为分析

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