【摘要】 介绍了合肥市节约集约用地试点方案的主要内容，认识到科学规划是实现节约集约用地的前提，机制与制度改革是实现节约集约用地的保障，节约集约用地真正目的是促进经济社会发展方式的转变，最终目的是实现资源节约型、环境友好型、社会和谐型发展。
【Abstract】This thesis give a general introduction of the process of drafting Frugal & Intensive land use pilot city program for Hefei City, also its main contents .It reaches an agreement that a scientific planning is the premise of Frugal & Intensive land use, the reform of mechanism and institution is a compulsory guarantee. The genuine objective of Frugal & Intensive land use is to encourage the conversion of the mode of economic and social development, ultimately achieving the development of Resource-saving, Environment-friendly and Social Harmony Type.
【关键词】节约集约 建设模式 组织保障
【Key words】Comprehensive work of the government; Frugal & Intensive land use pilot city; Construction mode; Organizational guarantee
一、 引言
土地是民生之本、发展之基，对于我国人多地少的状况，土地的节约集约利用是一项长期而紧迫的战略任务。党中央、国务院高度重视土地节约集约利用工作，温家宝总理在政府工作报告中指出：节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）中明确指出：切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。
2008年，受长沙新河三角洲以及黎托片区成为国家节约集约用地试点项目启发，结合合肥市国土管理的新举措，合肥市政府决定申报国家节约集约用地试点。
二、必要性和紧迫性
1、是贯彻落实科学发展观的内在要求
落实科学发展观，转变经济发展方式，首先必须转变粗放的土地利用方式，实现土地的节约集约利用。作为新兴的省会城市，合肥必须坚持以科学发展观为指导，着力转变经济发展方式，在资源保护、科学发展保障机制建立方面积极探索，创造新鲜经验，真正把科学发展观落到实处。
2、是实现中部地区奋力崛起的重大举措
中部崛起面临的资源、环境背景与东部地区发展初期已有很大不同，国家对中部的要求也不同于东部地区，中部地区不仅要发展现代制造业及高新技术产业，更要保护耕地，建设国家粮食生产基地。发展不足是中部地区普遍面临的最大问题，发展的资源约束十分严峻。中部崛起的这一特殊难题首先表现为土地供需矛盾日益突出。
合肥作为中部省会城市，既要奋力崛起，又要切实保护耕地，为国家坚守18亿亩耕地红线做出应有的贡献。破解保护资源与保障发展的难题，唯一的出路在于节约集约用地。
3、是加快现代化滨湖大城市建设的必然选择
安徽省总结长期以来发展不快的原因，一个重要方面是缺乏中心城市带动，把合肥建设成为能够带动全省发展的中心城市成为省委省政府的重要战略决策。
合肥要建设现代化滨湖大城市，必须未雨绸缪，坚定地按照科学发展观和建设“两型社会”的要求，提高土地利用效率，走节约集约用地之路。
4、是推动我国土地管理制度改革的重要抓手
节约集约用地是我国土地管理制度改革的根本方向，是土地规划、保护、开发、利用等各项工作任务的核心目标。
我国目前节约集约利用土地的管理体制、政策体系和技术标准尚不健全，促进节约集约用地的城乡规划、产业发展、财税政策、社会保障、环境保护等方面的制度环境也未形成。
合肥以开展节约集约用地试点为平台，推动土地管理制度创新，促进相关制度改革，可以为全国构建保障和促进科学发展新机制先行探索，提供借鉴。
三、基础条件
1、合肥市综合实力显著增强
2005－2007年，合肥全市地区生产总值增速连续3年位居全国省会城市第2位，占安徽省经济总量由16.3％提高到18.2%。在全国百强城市中，综合实力由2005年的第31位提升到2007年的第21位。
快速发展的社会经济使合肥市有实力在城市开发中加大投入，提高土地承载力；优越的社会经济环境使合肥市有条件从招商引资向招商选资转变，把是否节约集约用地作为审批项目的必要条件。
2、国家在合肥已开展多项试点
合肥拥有国家级称号的试点有：国家科技创新型试点市、国家再生资源回收体系建设试点市、国家级汽车及零部件出口基地城市、加工贸易梯度转移承接城市、中国服务外包基地城市、国家动漫产业基地。
国土资源部在合肥开展的试点有：城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工程、数字国土工程、城镇地籍管理系统工程、土地规划管理系统工程、区域产业用地变化分析工程、金土工程。
3、合肥市节约集约用地的探索与经验
近年来，合肥市在土地管理方面，认真总结国内外经验教训，创新管理机制，初步形成了“节约土地、集约建设、持续发展” 的土地利用模式。
（1）集体决策机制
合肥市成立了高规格的土地市场管理委员会和城市规划委员会，由省委常委、市委书记担任主任，市长担任第一副主任，分管副市长和相关市领导担任副主任，市发改委、经委、建委、国土局、规划局、财政局、监察局、审计局、国税局、地税局等为成员单位，所有土地均经集体审批。此举不仅从体制上有力地加强了土地供应的宏观调控，保证了土地的节约集约利用，而且有效地促进了党风廉政建设。
（2）项目规划优选机制
充分发挥市场配置资源的基础性作用，面向全国发布拟出让地块信息，广泛引导意向投资单位对土地开发进行深度研究，提出规划方案、经营计划等，从而为政府提供更加科学的决策依据，为土地招标、拍卖、挂牌出让提供最优的供应条件，有力地促进了土地利用效益最大化。
（3）用地指标项目管理制
从2008年1月起，按照统筹的原则，改变用地指标按区域一次性分配方式，由计划管理向项目管理转变。根据产业政策、投资强度、税收额度、就业岗位等综合因素，将用地指标向节能环保型、高附加值的项目倾斜。本着成熟一个分配一个的原则，把握土地供应节奏。此举不仅改变了县（区）政府将主要精力放在争指标，却忽视项目储备和土地利用监管的现象，而且通过土地规划、计划、征收、供应、监管扁平化管理，切实保障优质项目早落地、早投产、早见效，从体制上找到了解决土地闲置的新路径。
（4）双向约束机制
“双向约束”就是以土地为“闸门”，对项目建设单位和政府双方都制定了一系列的约束制度，实现建设项目用地长效管理。对建设项目设立投资强度、产出额度、上缴税收、就业规模等指标，明确项目建设周期，建立建设履约保证金、验收考核、项目退出等约束制度。
（5）考核奖惩机制
2004年以来，市政府将节约集约用地纳入各级政府考核体系。建立土地投资率、土地销售额产业率、土地税收产业率、吸纳就业率、产业集聚率等5项考核指标，强化对开发园区项目用地情况的综合评价与考核。
（6）格网地价管理机制
在城市规划确定的城镇密集区范围内，均匀设定公里格网为价格管理单元。评估公里格网内正常市场条件下，商业、住宅用地完整土地使用权的平均价格。通过格网地价体系，从宏观上达到总价平衡，微观上达到优质优价，实现地价管理的动态化、精细化、公开化，利用价格杠杆促进产业集聚、用地节约。
（7）“铁腕”清理闲置土地
通过采取“收回或重新配置、完善供后监管、清欠社保资金、调整年度用地计划、在建项目检查、规范入区入园协议、建立工业项目投入产出经济综合评价体系”七项重点措施，共收回、调整闲置土地。此举进一步优化了投资环境，促进了项目建设和土地的节约集约。
（8）打造阳光地产
优化配置城乡土地资源，创新经营性用地管理办法，将市、县经营性用地统一到市招投标中心组织上市，实现了城乡土地优化配置，确保了国有土地资产保值增值。在全国率先推行经营性用地“定期推介、全国公告、政府拆迁、净地出让”的供应方式，致力打造公开、公正、透明、开放的“阳光地产”，从而保证了土地市场运行的公开、公平、公正。
（9）充分发挥土地对房地产市场的调控作用
结合城市发展规划，编制了城市土地储备五年规划，建立城市土地潜力评价体系，使土地收购储备与城市建设和区域经济发展有机衔接；稳步推进城市危旧房改造、城中村改造，促进工业企业“退城入区入园”，盘活土地存量，拓展了城市发展空间；根据房地产市场状况，合理调控土地供应规模，改善土地供应结构，保证廉租房和经济适用房等保障性住房的土地供应，促进了房地产业健康发展。
（10）建立失地农民保障体系
严格依法征地，保障失地农民长远生计。在全省率先建立了失地农民养老保障体系，实施失地农民养老保障和最低生活保障制度，建立了全市统一保障平台。
四、目标
逐步建立节约集约用地的土地管理体制。逐步建立节约集约用地的其它配套制度和政策。逐步建立节约集约用地的土地市场体系。逐步建立节约集约用地的评价体系、技术标准。严格控制建设用地规模，不断提高城乡土地资源的节约集约利用水平。
五、建设模式
1、城乡统筹发展
到2010年，全市人口达到580万人，城市化水平由2007年的 55%提高到62%；到2020年，全市人口达到710万人，城市化水平提高到74%，城市综合承载力提升20%，节地率提高20%，实现主城区、新区、组团、重点镇协调紧凑发展的目标。
主要采取全面提升主城区 ；融合发展四组团 ；紧凑开发滨湖新区 ；协调建设小城镇等四项措施。
2、开发园区建设
实施工业立市战略，加快产业结构调整，着力转变经济发展方式，打造全国先进装备制造业基地、知名家电产业基地、重要汽车产业基地。加快高新技术产业集群化发展。大力发展循环经济和环保产业。3-5年，建设工业产值1000亿元以上园区2家，500亿元以上2家，100亿元以上3家；工业项目容积率由过去平均不足0.4提高到0.7以上，新增工业项目容积率达到1.0以上，亩均投资强度提高50%以上，亩均税收增加50%以上。
3、城中村改造
以城市规划为依据，以空间形态改造为重点，集中连片改造，对建设用地进行整理，用5年时间基本完成城中村改造。
4、土地整理与宅基地整理和新农村建设
统筹城乡、共同发展，把土地整理、宅基地整理与新农村建设结合起来，完善农村基础设施，改善农民生产生活环境，推动农业产业结构调整，促进农业集约发展和农民增收，积累解决三农问题经验。每年整村推进整理项目不少于10万亩，建成“田成片、路通畅、林成网、渠配套、旱能灌、涝能排”的高标准农田。建成基础设施完善（通路、通水、通电、通信息等）、公益设施配套、生态环保、独具特色的现代化新型农庄。
5、滨湖区建设
滨湖区建设坚持“基础设施优先、社会事业优先、群众利益优先、聚集人气优先”，突出生态环保 ，依照核心引领、纵轴推进、横向延展、点轴片块的总体思路，严格按城市总体规划和土地利用规划合法合规发展。
滨湖新区规划以科学发展观为指导，以合肥市土地利用总体规划和城市总体规划为依据，建设以商务金融、行政办公、旅游会展为主导功能，文化体育为互补功能，科技、教育、研发、创意为特性功能，生活服务、商贸物流为支撑功能的多元复合互动的综合性城市功能区。
六、思考与总结
1、节约集约用地应成为全社会共同的新文化
推进节约集约，不是一两个部门的事。实现节约集约用地需要多方面的配合，要有协同的行动。要向全社会宣传国家土地资源短缺的严峻事实，积极营造一种全社会支持节约集约用地的氛围。只有全社会的认识都加强了，豪宅、花园式工厂、大广场、宽马路等奢侈用地、形象工程才能避免。
2、节约集约用地应成为城乡规划的核心理念
合理编制和严格执行土地利用总体规划，才能科学指导土地利用、才能为节约集约用地奠定基础。城乡规划是直接指导建设的蓝图，在各层次规划中都关乎节约集约用地问题。在宏观层面上，两规融合是实现节约集约用地的必由之路。
首先，空间结构是否合理，用地布局是否科学对于用地节约集约发挥重要影响。在宏观层次上，通过促进城市群、同城化等城镇密集区发展，促进交通走廊、工业走廊、城镇走廊复合发展促进用地集约化；在中观层次上，合理布局城市中心区，如合肥市提出“141”空间发展战略，结合产业布局，以城市公共交通发展为纽带，促进设施共享、资源集聚、用地节约集约，构建多中心、组团式、紧凑型融合协调的发展模式。
其次，各项建设用地的标准上可以做到更节约。随着新技术发展，一些市政设施占地大大缩小，交通疏散能力的提高使一些大规模的设施得以建设，如市政综合楼、静脉产业园、中小学、MALL等。
第三，在建设模式上的技术创新能不断促进节约集约用地。地下、半地下空间的开发、立体开发、TOD模式、城市综合体、社区中心等。
第四，通过提升基础设施支撑，提高城市综合承载力，可以提高城市土地的集约度。如对城市如提高道路等级结构，实现大容量、快速的公共交通系统以及大容量的市政供应能力。
3、机制与制度是促进节约集约用地的保障
机制与制度是促进节约集约用地的保障。城乡规划能够促进建设在空间布局上实现节约集约，但就土地闲置、低效利用、用地指标分配等问题，规划无能为力。为了使土地节约集约利用有章可循，国家和地方政府要完善相应的规章制度，如尽快建立促进土地节约集约利用的奖惩激励机制，使浪费粗放用地行为受到惩罚，使节约集约用地者受到表彰、奖励、得到经济实惠，以调动各方节约集约利用土地的积极性。同时，需建立符合国家标准和地方实际情况的评价指标体系，为土地节约集约利用的科学评价提供依据，并将评价结果同政府考核和建设用地指标相结合。
