对控制性详细规划的反思

　　摘要：本文探讨了控制性详细规划编制的广度和深度以及公众参与，以充分发挥其对城市土地利用的管制作用，促进城市建设的发展。通过分析其相关的规定性指标,反思当前对控规认识的不足。
　　关键词：控制性详细规划，规定性指标，公众参与
　　
　　控制性详细规划是伴随着我国城市规划理论及实践的变革而出现的，它代表了一种新的规划理念，表明我国城市规划管理从终极形态走向法制的过程，表明城市规划是立足于城市发展的客观过程，是向着预定的规划目标不断渐进的决策程序。同时，控规还代表了一种新的技术手段，是规划管理上的一大进步。随着我国加入WTO,城市社会、经济以及城市建设迅猛发展，人居环境优化意识也不断提高,因此必须用科学发展观来指导控规的理论与编制。
　　2008年1月，《城乡规划法》正式开始实施，其中对控规的组织编制和审批程序、修改程序有了更清晰的界定与要求。
　　1控制性详细规划的作用
　　1.1在城市规划体系中，控规占据了特殊的地位。在它之上有总体规划，下有修建性详细规划。总体规划是城市发展的整体战略框架，需要有下一层次的规划将其深化，才能真正发挥其作用。而修建性详细规划是对小范围内城市开发建设活动进行总平面布局和空间形体组织，需要上一层次的规划对用地性质和开发强度进行控制，对开发模式和城市景观进行引导。因此，控规是两者之间有效的过渡与衔接，起到深化前者和控制后者的作用，确保了规划体系的完善和连续。
　　1.2由于控规编制的层次、深度能够提供事先确定的、公开的、适当的城市规划，因此它是规划管理的科学依据和城市建设的有效指导。控制的范围和方法都有章可循，避免了主观性和盲目性。同时，控规自身的法律效力及其相应的规划法规，也使规划管理的权威性得到了充分保证。它提供的依据和指导将保证规划公平的长期实行，使不同的机构、组织和个人能够获得理想和协调的整体框架，从而有利于社会整体的可持续发展。
　　1.3作为城市政策的载体，控规的编制和实施过程中包含了诸如城市产业结构、城市用地结构、城市人口空间分布、城市环境保护，鼓励开发建设等各方面广泛的城市政策的内容。市场运作过程中各类经济组织和个人可以通过规划所提供的城市政策和相关信息来消除其在决策时所面临的未来不确定性，从而促进资源的有效配置和合理利用，引导城市社会、经济、环境的全面协调发展。
　　2控制性详细规划的编制
　　2.1控规的广度
　　城市总体规划编制完成后，控规的覆盖要因地而宜，有条件的城市应逐步提高控规的覆盖面，强化对整个城市用地的规划控制。当控规覆盖面足够大时，不管市场如何变化，都有管理的依据，就不用“临时抱佛脚”了。
　　2.2控规不能盲从于总规
　　控规是在城市总规的指导下进行，是对总规的细化和深化，起着充实和调整作用。由于城市总规阶段的宏观和全局性质，以及此阶段调研工作的深度所限，对每个区域或局部的描述与掌握都不可能很详细和准确,甚至不可避免地出现空泛和偏差。而控规介入了城市的每个局部、每个区域的分析研究，对总规起着补充完善和调整修订的作用。所以控规不能仅仅依赖于总规已有的成果，盲从于总规。
　　2.3控规规定性指标的分析
　　我国现行的控规指标体系包括规定性和指导性两类指标，规定性指标一般为：用地性质、建筑密度、建筑控制高度、容积率、绿地率、交通出入口方位、停车泊位及配套公共设施等；指导性指标一般为：人口容量、建筑形式、体量、风格、色彩及其他环境要求等，这里大部分为城市设计的内容。规定性指标中，与空间形态、城市设计等方面有关的指标有：容积率、建筑密度、建筑控制高度和绿地率四项。
　　2.3.1容积率
　　容积率：规划地块内建筑总面积与规划地块面积之比。
　　容积率是从经济角度反映楼板面积产出率的概念，并非直接反映空间形态效果或城市设计内容的指标。容积率的作用主要有两个：开发强度的直接控制和地价测算的重要依据。开发强度的控制是对建筑体积的间接控制，算作引申功能。容积率是一个综合的概念，是许多相关因素制约形成的综合化的结果，它与建筑密度、建筑高度的关系十分紧密，从以下公式的推导便可看出:
　　容积率=建筑总面积/规划地块面积,
　　建筑密度=建筑基底面积/规划地块面积。
　　若每层建筑面积相同，则:
　　建筑总面积=建筑基底面积×层数。
　　综合上述三个关系式可以得出以下结论:
　　容积率=建筑密度×层数(这里的层数可以代表建筑高度)。
　　简单地说，容积率是建筑密度和建筑高度共同作用的结果,在某些情况下能反映建筑的体积；但多数情况下，每层的建筑面积并不相同，这时容积率的第一个作用的引申功能就不能充分发挥。从控规实践的情况来看，容积率对土地开发强度的控制作用毋庸置疑；但要控制建筑体积，控制建成后的空间形态效果等内容，还需要其他指标的支持。目前的指标体系中，关于空间形态方面的规定性指标主要有建筑密度和建筑高度两项。
　　2.3.2建筑密度
　　建筑密度：建筑占地面积与规划地块面积之比。
　　由定义可以看出，建筑密度其实是一个平面的概念，反映地面被建筑占用的比例。这项指标可以体现地面的环境质量，而对空间上的形态效果很难全面表达，比如建筑的收放、体量的穿插等。实际上有关建筑形体变化的内容是留在建筑设计阶段去推敲、处理的，在控规阶段很难全面表达。以高层建筑为例，建筑的裙房密度和塔楼密度是截然不同的，而空间的密集程度理应包含上述两项内容；可是现行的建筑密度实际上就是高层的裙房密度,若要完全表达空间密集程度就应该细化为裙房和塔楼两项密度指标，即双重密度；实际上双重密度的概念已经完全属于城市设计的范畴了。可见，若控规用单一的建筑密度指标来解决空间形态上的问题，很不可取。
　　借鉴发达国家的成功经验：日本根据不同的土地使用性质在建筑基本法中规定了最大建筑密度，其量化值是以形成良好的城市环境和防火要求为根本依据。由此看来，从城市设计角度规定的建筑密度指标，并不能达到理想状态，制定这项指标应该从地面环境、通行、消防等基本要求入手。
　　2.3.3建筑高度
　　建筑高度：由室外明沟面或散水坡面量至建筑物主体最高点的垂直距离。
　　从定义出发可以得出结论：建筑高度仍然是平面的概念，这里的平面不过是与地平面垂直的二维空间。从城市设计角度出发，即使容积率、建筑密度和建筑高度三项指标同时控制，也很难表达空间形态的全貌。道理很简单：地面+纵向≠空间。在容积率一定的情况下，建筑密度和建筑高度的变量有很多。有些控规用建筑高度来控制城市天际线，可以起到一定作用，但也只是个大致的轮廓；实际上，天际线不仅指建筑群体在高度上的变化还应包括顶部的形式、色彩、檐口的处理等微观层面的内容。那么控规层面的建筑高度到底应该控制什么?
　　以美国区划法为例，建筑高度主要用日照范围，或叫天空曝光面(SkyExposurePlane)来控制。曝光面是一个斜面，是在街道范围上空的某一特定高度以上按特定斜率所形成的控制面，由一定时间内的日照条件来确定，其目的是保证日照、通风、采光等基本要求；日本在建筑高度控制方面有更为详细的规定，严格控制道路斜线、邻地斜线、北侧用地斜线、日照规制和高度地区规制等不同的手段，其目的也是为了满足日照、通风、采光等要求。目前国内多处于人为规定建筑限高的状态，这种主观的做法多是从空间形态考虑，缺乏必要的科学依据。由此可见，控规阶段建筑高度的控制应该以日照、通风、采光等要求为根本，加强控规编制的科学性。
　　2.3.4绿地率
　　绿地率：地块内绿地面积与规划地块面积之比。近几年城市建设中接连兴起的“种草热”、“移树风”就可以从一个侧面反映出绿地率指标的局限性。简单地说，在绿地率相同的情况下，树木要比草皮的生态能力大得多，无论从光合作用、使用效果还是维护费用等其他方面，树木所创造的生态效益要远远大于草皮，其环境质量也要高于草皮。若仅以绿地率一项指标为控制手段的话，很难实现理想的环境质量和效果。日本在城市建设的其他具体规制层面，对绿化的形式、位置、植被种类等作了详细的规定，在多项内容的综合控制下确保环境质量；而美国在区划层面就没有绿地率这项指标。所以说，单一的绿地率指标仅能实现公共的卫生、安全等基本要求，而对于用地内环境质量和效果很难有效控制。
　　通过以上论述不难发现，控规体系中与城市设计相关的几项规定性指标对空间形态、环境质量等方面的控制作用十分有限。在指标体系中，由于其他城市设计的指标均为指导性指标，且难于量化，在实践中发挥的作用并不理想。
　　控规在我国城市建设中的巨大作用不可忽视，是在我国土地有偿使用制度改革的背景下产生的，其初衷在于有效控制城市土地使用、强化城市规划管理。同时，我国的控规是在发达国家土地分区管制(区划)原理的基础上发展而来，控制手段、指标体系并无本质差别；而发达国家土地分区管制的出发点都是保护公共利益，制定并维护公平的城市开发原则。我国控规在20余年的发展历程中被赋予了诸如城市设计等方面的新功能,如何实现这些功能?是否需要这些功能?很值得探讨。
　　实际上,现行指标的控规应该以保护公共利益，制定公平原则为主要功能；空间形态、视觉美感等城市设计方面的内容完全可以在其他阶段去考虑。在明确控规控制功能的基础上，从经济规律出发，以保护公共利益、维护公平的城市开发环境为原则来制定各项指标，才是维持公平的有效途径。同时，应该认识到：视觉美感不等于公共利益，从城市设计出发的指标不能保证公平。
　　3控规的公众参与
　　控规编制及审批的公众参与已经成为规划行政主管部门的职责和义务。然而长期以来，城市规划管理部门多数只重视规划成果的公开与宣传，注重单向地向社会展示规划的意图。目前流行的规划展览，由于规划公示过于专业化，一般公众看懂的少，不明白的多，将编制好的规划效果图供公众“参观”成为了一种流于形式的公共参与。而且规划管理部门对公众意见反馈未给予应有的重视，更谈不上创造良好的条件，导致公众参与热情不高。然而，随着市场经济改革及其在此基础上的社会结构转型，民主化进程推动了公共管理的社会化，在城市规划领域，由单一纵向的城市管理模式向多元化网络型城市管治模式转变已成为公共管理社会化的必然要求。引入公共参与机制来推动城市规划编制合理性、决策的科学性、实施的可行性已成为全社会的共同呼声。因此，必须加强城市规划公共参与的制度化建设，使象征性的公共参与向实质性的决策参与转变。目前随着各地纷纷成立了城市规划委员会，控规编制及审批的公众参与得到了制度上的保障。规划委员会代表组成具有广泛的代表性，具备良好的专业技术背景，一方面确保了公众在规划决策中发挥重要作用，另一方面以法定、公开的程序进行规划审议或审批，充分体现了决策的科学与民主。与此同时，控规在公示过程中，不仅要在固定的场所展示，还要在新闻媒体、政府网站等广泛宣传，并印制征求意见表，收集公众意见，及时整理汇总，以形成公示结果，并据此对规划做出合理地调整和完善。公众参与不仅要体现在控规的编制参与、控规评审的参与，更重要的是体现在控规实施的积极参与上。没有公众积极主动的参与,再好的控规也是空中楼阁。
　　结束语
　　总之，我们认为，我国的控规编制审批体制还需要不断的完善，不断的调整，这正如我国所现处的高速发展阶段一样，一定要与时俱进，紧跟时代的脚步，因循守旧只能固步自封。只有在各界共同的努力下，不断发展，才能使我们的规划有更长的生命力，更好的服务于社会，服务于人民。
　　
　　
　　参考文献
　　[1]陈穗.谈控制性详细规划的调整作用[J].规划师,2003(1)
　　[2]郭建,孙惠莲.城市规划中公众参与的法学思考[J].城市规划,2004(1)