浅谈政府投资项目招标控制价的编制

　　
　　
　　摘要：随着经济社会发展及全国城市化进程的加速，政府投资项目占财政支出的比例急剧增加，为适应目前建设市场的需要，新修订的《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）新增了“招标控制价”一词，并明确规格：国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标，并应编制招标控制价。
　　笔者因较长一段时间在深圳市及各区审计局协审各类工程概预算及结算项目，了解到目前深圳部分造价咨询单位出现的不良招标控制价编制现状。本文主要针对该现状作出了简略分析，并提出了几点改进措施，与大家一同探讨。
　　关键词：招标控制价；建设单位；编制单位
　　
　　事例：
　　2009年12月，笔者在审核《龙岗大运自然公园一期建设工程》预算项目时，审核出的最终招标控制价比送审造价减少854.3万元（其中核减1174万元，核增319.7万元），而该项目送审总价为74,014,634.10元，即核减率达11.54%。
　　
　　1．引言
　　招标控制价是招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，按设计施工图纸计算的，对招标文件限定的最高工程造价，也可称拦标价、预算控制价或最高报价等。它是《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）修订中新增的专业术语，是在建设市场发展过程中对传统标底概念的性质进行的界定。
　　
　　2．招标控制价编制的依据
　　2.1《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2008)；
　　2.2国家或省级、行业建设主管部门颁发的计价定额和计价办法；
　　2.3建设工程设计文件及相关资料；
　　2.4招标文件中的工程量清单及有关要求；
　　2.5与建设项目相关的标准、规范及技术资料；
　　2.6工程造价管理机构发布的工程造价信息(工程造价信息没有发布的参照市场价)；
　　2.7其他相关资料。
　　
　　3．招标控制价编制应注意的主要问题
　　3.1国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标，并应编制招标控制价。
　　根据《中华人民共和国招标投标法》的规定，国有资金投资的工程进行招标，招标人可以设标底。当招标人不设标底时，为有利于客观、合理的评审投标报价和避免哄抬标价，造成国有资产流失，招标人应编制招标控制价，作为招标人能够接受的最高交易价格。
　　3.2招标控制价超过批准的概算时，招标人应将其报原概算审批部门审核。
　　由于我国对国有资金投资项目的投资控制实行的是投资概算审批制度，国有资金投资的工程原则上不能超过批准的投资概算。
　　3.3投标人的投标报价高于招标控制价的，其投标应予以拒绝。
　　3.4招标控制价应由具有编制能力的招标人或受其委托，具有相应资质的工程造价咨询人编制。但工程造价咨询人不得同时接受招标人和投标人对同一工程的招标控制价和投标报价的编制。
　　3.5招标控制价应在招标文件中公布，不应上调或下浮，招标人应将招标控制价及有关资料报送工程所在地工程造价管理机构备查。
　　招标控制价的作用决定了招标控制价不同于标底，无需保密。为体现招标的公平、公正，防止招标人有意抬高或压低工程造价，招标人应在招标文件中如实公布招标控制价，不得对招标控制价进行上浮或下调。招标人在招标文件中公布招标控制价时，应公布招标控制价各组成部分的详细内容，不得只公布招标控制价总价。
　　3.6投标人经复核认为招标人公布的招标控制价未按照《建设工程工程量清单计价规范》的规定进行编制的，可向招投标监督机构或工程造价管理机构投诉。这里实际上是赋予了投标人对招标人不按规范的规定编制招标控制价进行投诉的权利，另一方面也强调了招标控制价编制的合理性、规范性及责任性。
　　
　　4．政府投资项目招标控制价编制现状
　　4.1编制人员态度不端正，工作不负责
　　根据笔者审核过的诸多预算文件来看，目前招标控制价编制的错误出处很大一部分不在于能力水平的限制，而是在态度上、工作的责任心上。
　　就送审预算《龙岗大运自然公园一期建设工程》为例，其单位工程“二三级园路及广场工程”总价为26,206,469.15元，其中二次搬运费（运距500米）高达400万元，经仔细审查后发现，部分二次搬运材料工程量单位弄错，而使工程量多计了100倍，导致工程造价多计350万元。
　　另外《龙岗体育中心网球场馆及游泳池看台改造》工程，也存在同样的问题，其中“网球馆辅助用房改造工程”仅323㎡普通石材墙面改造及69㎡普通石材地面改造，工程造价即达614,593.29元，经仔细审查发现脚手架工程量单位错误，多计100倍，导致多计造价25万元。
　　以上小数点错位，实属可避免的低级错误，若预算编制完成后仔细检查稍作对比，问题便不难发现。
　　4.2部分编制人员水平有限
　　对于整个造价咨询行业来说，社会地位在日益提高，但造价水平仍然参差不齐。如《龙岗大运自然公园一期建设工程》项目，“一级园路”中，“锚杆（Φ32）钻孔、灌浆穿(入)岩增加费”根据地勘报告显示，此项目入岩层为强风化岩，根据定额规定不能计算入岩增加费，送审预算错计入岩费多计造价30万元；另“锚杆成孔灌浆、挂铁丝网、喷播植草”，送审预算按常规子目套定额计算是不正确的，应执行2005年第3期《深圳市建设工程价格信息》发布的《深圳市水土保持工程综合价格》中的单价，该项核减额达40万元。
　　4.3建设单位及编制单位过分注重核减率
　　因核减率的多少直接影响了建设单位及编制单位的名誉、经济等各方面，故某些建设单位内部就约定形成了硬性规定--核减率不能超过5%，工务局有些项目甚至不能超过3%，否则就得处罚相应编制人。在这种硬性指标的压力下，编制单位在初审后的对数过程中不得不想尽各种办法挽回损失。
　　如《龙岗大运自然公园一期建设工程》项目，“一级园路”中，原设计图纸栏杆为不锈钢材质，而后建设单位根据需要将不锈钢已变更为型钢，送审预算按型钢计算。因该项目核减造价较多（核减率超过10%），故在对数过程中，编制单位与建设单位均强烈要求该栏杆仍按原设计的不锈钢材质执行，建设单位承诺将再次出变更，说明先前的“不锈钢栏杆变更为型钢栏杆”作废。此项经审计局协调后，最终按不锈钢栏杆计价，核增造价150万元，冲抵了核减总额，降低了核减率。
　　4.4个别审计组长片面独行
　　作为协审的编审员，一般项目自己决定对错，但有争议或涉及金额较大的项目得由审计组长定夺。若是经验丰富的组长当然没问题，要是遇见在某一方面不是很专业、且又担心预算做不过、处处按大方向走的组长，其审计的控制效果显然是不明显或者根本没有的。
　　拿《仙岭路市政工程(第I标段)》为例，根据勘察报告显示，该工程石方为松石及次坚石，送审预算按普坚石计算石方爆破（理由是定额书普坚石栏出现了“严重风化的软弱的花岗岩”字样，故认为严重风化的就是普坚石），审核预算按次坚石调整（理由是勘察报告），双方意见不统一。在此情况下，双方针对“岩石疑问”咨询了深圳市造价站，造价站回复此问题应由设计院明确岩石类别，而设计出具的勘察报告实际已明确岩石类别为“松石及次坚石”，但编制单位及审计组长仍不同意。
　　而后，审计组长建议暂按送审预算（即普坚石）不核减，因该项目为固定单价合同，结算时再根据实际情况按实调整。该子目涉及金额47万元，很难确定实际施工是次坚石的情况下，最终的结算会如实扣减多计的47万元。
　　4.5编制时间紧迫
　　为了缩短整个建设项目的全寿命周期，争取更多的经济效益，不仅是在设计阶段，还是在预算编制阶段，建设单位给予工作人员的时间都是相当紧迫的。此举造成的直接后果是设计粗糙、标注不明或者前后材料不一致等，而编制单位为了赶时间，往往很难将设计的每一处疑问都询问得清清楚楚，有些不太明显的问题忽略而过。可待到真正施工时，清单漏项、项目特征描述错误、材料规格与图纸不符等等问题接踵而至，众多的工程变更纷至踏来，这才是延误了工程进度，拖延了整个工程工期，有些得不偿失。
　　如笔者亲历的《盐田东海道环境改造工程》，当天下午15:30收到的图纸（共约40张详图），要求第二天交设计概算，时间这么急，正常情况下一个人很难完成，领导另外安排两人配合本人工作，因为时间太急，故3人都本着从大处着手的原则，比预算粗略些，最终在当天晚上20:00完成算量及套价的全部工作（造价410万元）。虽说工作是完成了，但该设计图纸仍存在不少问题，拆除路面没有厚度、止车墩粉刷没有明确内容、花岗岩坐凳没有尺寸、木制花箱没有木材种类等等，这些虽然在编制说明中已按常规暂定，但在概算审计时能否通过审核还不得而知，且暂定的内容能否得到设计的同意也不清楚（受编制时间限制根本没有时间就图纸问题与设计沟通）。
　　
　　5．招标控制价编制的改进措施
　　综上所述，通过审计局审核反映出的招标控制价编制过程中的诸多问题，既有人为因素，也有客观因素。如何有效减少人为因素的发生，控制客观条件的存在，从而提高招标控制价的编制水平？笔者认为，可从思想上、技术上、经济上三方面对症下药，并由总工程师从严把关，方可将错误率降到最低。
　　5.1首先统一思想，端正态度
　　这里所提的思想，并不单指个人，而主要是指公司所倡导的一种工作理念，一种企业文化。所谓“近朱者赤，近墨者黑”，好的环境可以影响一个人甚至一批人。具体到措施上，应做好以下几点：
　　（1）公司应制定一个核心的理念：时刻将质量放在第一位。即认真、负责、实实在在地根据规范根据图纸计算，不放过一处疑问。耳濡目染中，也能培养员工严谨的工作作风。
　　（2）员工自身态度要端正，造价工作是一项较严肃的工作，每个人都应严肃对待。
　　（3）总工程师从严把关，没有经过总工复核的文件一律不准出报告。
　　5.2注重技巧，提高技术水平
　　政府投资项目的招标控制价一般都会送审计局审核，根据经验，在编制过程中，应着重注意以下几点：
　　（1）工程量必须准确。
　　（2）价格一定要合理，不能偏高也不能担心核减恶意压低。遇信息价缺项的材料，可询问三家以上的供货商，以确保材料价格的真实、可靠。
　　（3）定额子目引用要合理，把握不准的项目套价应多多请教，有争议时，可咨询地方造价站。
　　（4）各部分量、价必须有依有据。若图纸有疑问影响部分计量或计价时，应及时与设计院沟通，在沟通未果的情况下，可根据图纸设计合理暂定，并在编制说明中罗列清楚。
　　（5）土方运距、信息价取定等，招标文件有说明的遵循招标文件，没有说明的应咨询建设单位，个人不能盲目自定。
　　5.3经济奖惩，人人有份
　　一直以来，建设工程市场都存在着经济奖惩的不平等条约，即受惩罚的总是乙方。如上面4.3提到的招标控制价不能超过5%，否则受委托的编制方将被罚款。假如招标控制价超过5%的部分是由于建设单位自身的管理不善拖延了时间、而不得不在预算编制中抢时间弥补损失，以至编制时间紧迫造成的（如4.5所述），那么建设单位该受到罚款吗？答案是否定的，建设单位从来都没有受到过乙方的罚款。
　　而此处，如果能责任分明，奖罚分明。即受处罚的可以是公司、甲方，受奖励的也可以有个人、乙方，那么整个招标投标市场才是做到了真正的公平、公正。这也有利于提高员工的积极性，从而提高预算编制质量。
　　
　　6．结束语
　　随着市场调节机制的进一步发挥，建设工程市场的日趋完善，招投标工作的逐步规范化，
　　政府投资项目招标控制价的编制工作将会提出更高的标准更高的要求，这也促使我们每一个编制人更努力地提高自身业务水平，为政府为社会尽一份责任。
　　
　　
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　　[6]《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）
　　
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