对党的十七大报告提出的社会管理格局的认识与理解

　　摘要：党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。文章对“政府负责”的表述进行分析，提出将“政府负责”分解为“政府主导，主体负责”进行表述更清晰和更恰当。并从“政府主导，主体负责”符合权责一致的行政组织原则等四个方面进行了分析论证。
　　关键词：社会管理，政府负责
　　2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2011年2月19日胡锦涛《在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话》中明确提出，要“进一步加强和完善社会管理格局。”进一步推动了党的十六届四中全会以来我国社会管理创新实践的有序开展，但在社会管理创新理论研究和社会管理实践中，对于“政府负责”的认识存在较多分歧，并对各级政府的社会管理实践形成实质性影响。一种看法认为：既然是政府“负责”，那么，如何“社会协同，公众参与”理当由政府说了算，这符合现代行政管理权责一致的原则。一种认为：虽然是“政府负责”，但我国社会管理创新的方向十分明确，路径十分清晰，党和政府虽然处于社会建设和社会管理的中心位置，但必须以我国社会转型的需要为依据，改革行政管理体制，建立服务型政府，充分发挥各种社会组织和公众个人在社会管理上的主体性作用，减少甚至于避免以往政府在社会管理中常常出现的“越位”“缺位”“错位”现象。一种认为：“政府负责”是分阶段的。第一阶段是社会管理创新的起步阶段，政府负责推动和引导社会管理创新活动，主要是强化自身社会管理意识和提高社会管理理念的前提下推动理论建设、政策制定、组织体系创新和体制机制创新，激发起社会管理创新各要素的互动和活力，有效地启动这一历史进程；第二阶段是发展时期，在第一阶段基础上，政府负责促进和整合各种资源的有机结合，主要是制定和完善政策、制度，进一步培育社会组织，做好社会管理创新的宣传，为社会组织和个人的社会管理活动营造良好的社会环境，基本建立起适应我国社会转型需要的科学合理的社会管理体制和机制；第三阶段是维护责任。政府负责对已经建立起的社会管理体制和机制进行有效的维护，通过不断改革和创新社会管理体制开展社会管理活动，保持良好的社会秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。
　　三种认识的区别十分明显，而且不仅仅是理论认识上的区别，在实践中也必然产生影响。对于党的十七大报告提出的“政府负责”的表述，笔者认为，它只能是对行政管理体制改革前，政府作为唯一社会管理主体的精确表述，而在改革行政管理体制，创新社会管理中，政府只能是主导主体的大背景下，对其进行分解，以“政府主导，主体负责”来表述和理解更为恰当。
　　首先，“政府主导，主体负责”符合我国经济社会发展的现实需要。经过30多年的发展，我国经济社会形势发生了翻天覆地的变化，主要表现为经济结构和社会结构深刻变化；社会利益关系日益复杂化；社会利益主体日益多元化；新的社会阶层基本形成并出现固化趋势以及社会思想和社需求多元化等。但伴随多年的高速经济展和深刻的经济社会变化，政府职能转变却始终未能实现，政府的经济管理职能始终居于主导地位，长期忽视社会管理，致使我国经济建设和社会建设出现了一条腿长，一条腿短的不协调现象。虽然党的十六大提出了“改进社会管理”，十七大提出了“强化社会管理”、“完善社会管理”，十七届五中全会又提出了“加强和创新社会管理”，但政府在社会管理实践中也没有实现职能转变，仍处于政府负全责的单打独斗的局面，企业组织、社会组织和社会公众等社会管理主体仍处于低参与意识和低参与度的状态，社会管理主体多元化远未实现，与中央提出的“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”社会管理格局相距甚远。从十六大提出“改进社会管理”至今已有近十年的时间，我国社会管理实践仍没有摆脱各级政府单打独斗局面的现实，与对“政府负责”的片面理解有密切关联，也与政府在社会管理实践中的角色定位有密切关联，在我国经济社会深刻变化的大环境下，政府只有明确自身的主导主体的角色定位，把自己管不了也管不好的相关社会管理职能转移给社会组织和社会公众等非主导主体，才能真正满足社会利益多元化和社会利益主体多元化的社会需要。
　　其次，“政府主导，主体负责”符合权责一致的行政组织原则。现代组织理论要求，组织的有效运转，依赖于权责一致，精干高效，统一指挥，相互协调四项基本原则的坚持。政府是国家的执行系统，是典型的行政组织，权责一致原则是其必须坚持的基本原则。我国行政管理现实中的一些“乱像”，一些无法避免的“错位”“缺位”“越位”现象，正是违背这一组织运转原则的直接反应。
　　一方面，在我国社会建设与社会管理的新格局中，既然要强调政府的负责，就必须充分授权，只有有权才有责，这既是原则，也是常识。另一方面，在行政管理体制改革、政府职能转变与社会管理创新的大格局下，党的政治导向，理论界的理论导向和我国社会发展新阶段的社会转型需求导向，均已明确无误地指明，我国社会管理创新实践，必须十分强调公众参与和社会协同，强调管控型政府向服务型政府转变，这是我国社会管理创新的方向和趋势，这一趋势清楚地显示出，在现阶段的我国社会管理实践中，不是强化政府在这一过程中的权力，增强其管控色彩，而是恰恰相反。既然不是强化政府在社会管理实践中的权力，当然也就不能让其承担相应的责任，尤其是强化其责任。
　　我们在这里讨论政府在社会管理中的责任问题，当然不是要掩盖政府的责任，而仅仅是强调政府的局部责任，强调政府在社会管理活动中必须坚持权责一致的原则。因为，一个不争的事实是，社会建设和社会管理与政府有着十分紧密的联系，社会管理职能是政府的主要职能之一，是政府职能在社会管理领域的自然延伸，尤其是在社会管理活动启动时期，政府的推动与引导作用十分必要，也十分巨大，强调政府权力与责任的局限性，并不是也不能否定其巨大的作用。因此，如何界定政府在社会建设和社会管理实践中的权力和责任边界，不仅是个理论问题，也是一个实践问题，意义重大，影响深远。
　　三、“政府主导，主体负责”反映了党和政府在社会管理创新实践中的中心地位。社会管理是政府职能的重要组成部分，广义上的社会管理不仅包括政府的社会管理职能，它还包括其他主体以及社会自身的管理。作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。狭义社会管理是指政府组织的社会管理。无论广义社会管理，还是狭义社会管理，政府都在其中占据无可争辩的中心地位，这是由政府的法定地位、组织属性、政府职能和政府职能在公共行政中的地位所决定的。政府是法定的国家权力执行系统，具有公共性、法定性、执行性、强制性、动态性和扩张性等组织属性，其职能包括：政治职能、经济职能、社会职能和文化职能，政府职能在公共行政中的重要地位主要表现为：（1）政府职能满足了公共行政的根本要求。政府职能是公共行政的核心内容，直接体现公共行政的性质和方向。（2）政府职能是政府机构设置的根本依据。政府机构是政府职能的物质载体。政府机构的设置必须依据政府职能这一重要标准。（3）政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键。机构改革必须要根据政府职能的变化来进行，首先确定政府职能的增、减、分、合，然后再相应进行政府机构的调整和改革。（4）政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。公共行政的最终目标在于追求行政效率的不断提高。检验行政效率高低的标准，就是整个政府职能发挥的好坏。政府职能的地位又决定了政府职能必然会产生三方面的作用：（1）政府职能规定了国家行政活动的基本方向。（2）政府职能是建立行政组织和进行机构设置、人员配备的最基本依据。（3）行政职能的变化必然带来行政机构、人员编制以及运作方式的调整或改造。
　　政府的四项基本职能均与社会管理密不可分，尤其是其政治职能、社会职能和文化职能，更是与社会管理活动紧密联系，直接决定了政府在社会管理活动中的中心地位，也体现出政府有两大显著特征：第一，政府是一个对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其它组织所不具备的强制力。这就决定了政府在社会管理活动中的主导地位和作用。“政府主导，主体负责”的表述对此进行了充分反映。
　　四、“政府主导，主体负责”反映了社会管理理念的转变。
　　“政府主导，主体负责”不仅关系到政府职能定位的问题和对社会管理主体的认识问题，更是一种理念上的转变。一是因为“政府主导，主体负责”的表述有利于对“公众参与，社会协同”理念的深刻理解，也有利于在管理主体上，从传统的政府为主向政府调控、群众参与转变和在管理力量上由（政府）单打独斗向力量整合、齐抓共管转变的真正落实；二是因为“政府主导，主体负责”的表述，有利于政府在社会管理实践中，进一步实现职能转变，从“不该管、管不了也管不好”的那部分社会管理事务中解放出来，从而大量减少“缺位、错位、越位”现象；三是因为“政府主导，主体负责”的表述有利于提高政府和全社会对社会组织和公众在社会管理中的主体地位的认识水平，引起对社会组织和公众参与意识的高度重视，从而加强对社会组织的培育与管理力度，加强对公众参与意识的培养和提高力度，最终把我们的社会管理活动置于深厚的群众基础之上。