户籍制度改革应该依法、全面、理性,与时俱进,以保障人民基本权利为基础,促进社会转型期经济的全面发展,加快推进和谐社会建设进程。户籍制度是以人为对象,以户为单位的人口管理方式,主要包括户口登记、户口迁移、居民身份证制度以及人口管理等内容。它是维护社会秩序的基础,也是一项综合性的社会管理制度,在我国经济社会发展过程中起着十分重要的作用。
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一、我国户籍制度的变迁历程
我国户籍制度的创立和发展,根据政府对人口迁移流动限制的松紧程度,可分为三个阶段。
第一阶段,1949—1958年,是人口自由迁徙的阶段。这一时期对户籍的管理相对宽松,人口自由迁移比较容易,人口迁移大多是基于需要而非基于利益。这一时期户籍制度设计的功能是最基本的社会管理,即人口登记和人口统计,虽然附带着较浓厚的政治色彩,但对公民的居住和迁徙没有提出任何限制,公民居住和迁徙相对自由。
第二阶段,1958—1978年,是人口迁移控制阶段。这一时期对户籍的管理非常严格,公民的居住和迁徙受到限制。1958年我国第一部户籍管理法规——《中华人民共和国户口登记条例》正式颁布,标志着我国户籍制度开始由自由迁徙转向迁移流动控制转变。该条例明确规定,公民都应当依照条例的规定履行以户为单位的户口登记制度。该条例还对常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁移登记、变更登记以及法律责任等户籍管理事项均作了详细规定,将户籍管理正式纳入了法制轨道。该条例的通过,标志着我国城乡分离的二元户籍制度的正式建立。
第三阶段,1978年至今,是人口迁移流动限制逐步放宽的阶段。这一时期伴随着改革开放的推进,户籍限制逐步放开,各项改革进一步深入,但仍存在很多问题。随着我国计划经济体制向市场经济体制的转型,户籍制度严格限制人口迁移流动的特征开始发生转变。这一时期户籍制度改革重大的事件是1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》的颁布,文件规定,凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,有经营能力、有固定住所或在乡镇企事业单位长期务工的,公安部门应准予落常住户口,及时办理入户手续,统计为非农业人口。这给了部分人以“迁徙自由”,农民由此获得了在城市合法生存的权利。
经过几十年的改革,我国现阶段的户籍制度与原有户籍制度相比,发生了很大变化,如农民进入城市的门坎降低,户籍制度的模式多样化以及户籍制度壁垒构成与类别的多样化等,但并没有从根本上改革户籍制度,城乡二元对立、对人口自由流动的制约等弊端依然存在。随着我国各项改革的深入展开,市场化浪潮对人才流动的需求以及城镇化发展对户籍制度的质疑等,都迫切需要对其进行改革。
二、当前我国户籍制度改革面临的困难
近年来,我国的户籍制度改革取得了一定的成绩,如改革措施更加灵活、理性,多角度地为人才合理流动和劳动力资源优化配置创造了条件,为实现公民的就业、居住和迁徙自由奠定了良好基础,符合市场经济发展的需要。然而,户籍制度改革也面临一些困难,概括起来主要有以下三个方面。
(一)户籍制度改革存在盲目性、不彻底性
当前我国户籍制度改革存在盲目性,没有明确的目标。改革的目标缺乏明晰性,容易造成人们认识上的误区,不利于我们更好的推进户籍制度改革。在户籍制度改革进程中,各地相继推出的多项改革措施,虽然在一定程度上起到了应急作用,解决了部分突出问题,但也存在一些不容忽视的问题,如在户口迁移方面,出现了为追求城镇规模和城镇化速度而忽视当地社会经济发展的实际情况,还有不分城市类别放宽落户条件,不考虑城市综合承载能力,甚至为实施户籍改革而不惜突破国家政策规定,侵害公民切身利益。户籍制度改革涉及到包括公安部、国家发展改革委、人力资源和社会保障部、教育部以及新组建的国家卫生计生委等多个部门,彼此之间的相互协调也直接影响户籍制度改革的彻底性。另外,户籍制度造成的福利差别如果不改变,也容易造成改革的不彻底性。
(二)既得利益集团的阻碍
根据新制度经济学理论,任何一项制度的建立,都会形成新的利益分配格局,并且产生既得利益集团。我国的户籍制度也不例外。户籍制度的建立产生了其既得利益集团,主要包括大部分城市居民和某些部门。美国经济学家道格拉斯·诺思(Douglass C. North)指出:“一种制度形成以后,会形成某种在现存体制中有既得利益的压力集团。或者说,他们对这种制度有着强烈的需求。他们力求巩固现有制度,阻碍进一步的发展,哪怕新的体制较之现存体制更有效率。”在我国,户籍制度改革之所以推进不力,与城市居民较强的利益博弈能力具有直接的关系,而更为严重的是某些与户籍制度相关的部门借此机会谋求部门利益,利用行政权力阻碍户籍制度改革。另外,既得利益阶层对户籍制度的变迁起到了固化作用。现行户籍制度在长期的变迁过程中已经渗透到社会的各个层面,并拥有庞大而稳定的既得利益阶层。我国教育、卫生、劳动就业、住房、社会保障与社会福利等社会经济政策长期附着于户籍制度这一现实,使得既得利益阶层更倾向于原有户籍制度的路径并沿袭此路径,况且制度设计和改革者也大多来自于此阶层,这种现状更是固化了户籍制度对旧体制的依赖。
(三)户籍制度改革存在强烈的路径依赖
路径依赖(path dependence)是指一个具有正反馈机制的体系,一旦在外部偶然事件的影响下被系统所采纳,便会沿着一定的路径发展演进,而很难为其他潜在的甚至更好的体系所取代。新制度替代旧制度并非完全的破旧立新,而是一个继承与发展的过程。因此,制度变迁具有强烈的路径依赖性。正如诺思所言,制度向量的相互联系网络会产生大量的递增报酬,而递增的报酬又使特定制度的轨迹保持下去,从而决定经济长期运行的轨迹。
我国对户籍制度的改革从未停止过,也不断推出、试行新的户籍体制,但是,当新旧体制并存时,新体制对旧体制的路径依赖使新旧体制在较长时期内并存。新户籍制度沿袭城乡二元户籍制度的路径成本最小,加强了这种路径依赖。路径依赖的最大特点是渐进性,同时又具有保持经济增长与发展的持续性的最大优点。成本最小化原则使刚出台的新制度在与众多的旧制度并存时,自觉或不自觉地适应旧制度,甚至沿袭旧制度的某些因素。因此,路径依赖使新制度在促进旧体制改革的同时,有可能在一定程度上偏离了新体制的总体目标,从而增大制度改革的总成本。我国的户籍制度改革正是如此。
三、进一步完善和改革户籍制度的思考
党的十八届三中全会明确提出,创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。随着社会经济转型发展,深化户籍、社会保障等制度改革的呼声越来越高,户籍制度改革关系到人民群众的切身利益,与经济平稳较快发展及社会和谐稳定密切相关。因此,进一步完善和改革户籍制度十分必要。
第一,破除户籍壁垒,逐步改变二元户口结构,建立城乡统一的居民户口制度。要不分地区、不分户口性质,取消农业户口和非农业户口的界限,真正实现一元化制度,建立城乡统一的户口制度,根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力,最终实现人口自由迁徙目标。截止2008年底,全国已有13个省市相继取消了“农业户口”和“非农业户口”的二元户口性质划分,统一实行城乡户口登记制度,统称为“居民户口”,实现了公民身份法律意义上的平等。必须把推进城镇化、建立全国统一劳动力市场和促进人才合理有序流动、社会经济持续、快速、健康发展有机结合起来。国家每一个具体新制度的实施都有利于实现建立、健全社会主义市场经济体制的总目标,包括建立全国统一劳动力市场,统筹城乡发展,促进产业结构升级,推进国家工业化、信息化、城镇化、农业现代化建设等。
第二,逐步剥离附着在现行户籍制度上的各种社会福利和其它社会功能。户籍制度改革和创新路径的寻找和探索,不只是对原有路径的废除或弱化,而是在分解旧路径的基础上构建新路径的过程。在这个过程中,不仅仅是户籍制度本身的突破,对相关配套制度如教育、医疗、就业、住房等也需要改革。换言之,就是要逐步剥离附着于现行户籍制度上的社会福利和其它社会功能,让户籍制度恢复本来面目,真正实现人们自由迁移的权利,消除城乡之间的差别,促进城镇化进程。此外,在户籍制度改革过程中,不仅仅是户籍制度本身的突破,还需在一定经济基础上,实施如教育、医疗、就业、住房等相关制度的配套改革,这样才会有效地作用于现实。
第三,尽快完善户籍管理制度的立法工作。户籍管理制度,作为国家的一项重要管理制度,要尽快纳入法治的轨道,制定符合中国特色的《中华人民共和国户籍法》。结合我国国情,要与国内保护公民基本权利的宪法、法律相一致,借鉴国外立法的经验,尽快制定出一部科学的、完备的户籍法典。要包含调整和规范居民的户口迁移行为,规范行政主管部门办理户口迁移的活动等内容。从而,还原户籍制度管理真面目,将附加在户籍制度上的各种不合理功能进行剥离,从法律上保障城乡居民享有同等待遇,消除对外来人口的各种不合理限制和制约,保障公民自由迁徙的权利。
