在现代行政法上，如何有效控制行政裁量权的行使是一个经久不衰的话题。为了在法律之外更为广泛的社会视野中寻求规范行政裁量的技术，笔者相继对作为行政裁量“法外”依据的公共政策及行政惯例展开过研究，试图在具体行政执法过程的观察中把握行政裁量的运作逻辑。
摘要：在现代信息社会，新闻舆情的因子已经深深植入法律的实施之中。实践观察显示，媒体曝光引发裁量启动、媒体介入加速裁量进程、舆情压力影响裁量结果已经成为新闻舆情嵌入个案裁量活动的三种基本方式。当下诸多热点事件的发生，显示出新闻舆情导入行政裁量所具有的助长行政裁量怠惰和加剧行政裁量滥用的负面影响。为此，必须通过事前公众参与、事中理由说明和事后司法审查三重机制的建立，缓解行政裁量与媒体民意之间的紧张关系，实现新闻舆情对行政裁量运作的良性指引。
关键词：毕业论文能否投稿期刊,行政裁量,新闻舆情,负面效应,法内控制,法外控制
（1）鉴于新闻舆情对现实的法律实施活动具有深刻的影响，甚至已经嵌入当下行政裁量基准的条款之中，因而更具研究价值。（2）为此，本文通过考察当下社会热点事件背后新闻舆情因素对行政裁量过程的实际影响，提出新闻舆情介入行政裁量的规范路径，进而促进行政裁量的有效治理。
一、隐藏在行政裁量背后的新闻舆情
新闻媒体具有公共表达的社会整合功能。在新闻媒体的引导下，分散于不同角落的社会群体被凝聚到某一新闻事件或社会问题上，通过集中展开讨论、自主发表意见达成某种社会共识，进而形成一支对社会价值取向具有支配性的力量。近年来，伴随着信息技术特别是网络技术的快速发展和公众权利意识的不断觉醒，新闻媒体整合社会的功能愈发明显，作为一种监督权力而存在的新闻舆情对法律实施活动的影响也日渐增强。就行政裁量的实际运作而言，舆论反应已经成为一线行政执法机关的重要考量因素。实践观察显示，新闻舆情大体上是通过以下三种方式进入个案行政裁量活动的：
一是媒体曝光引发行政裁量的启动。身处信息社会之中，一旦新闻媒体予以曝光，某种违法行为的社会影响就会迅速被放大，行政执法机关就不得不启动调查程序进而开启行政裁量的过程。例如，在备受关注的“毒胶囊事件”中，记者历时8个月之久，走访调查了河北、江西、浙江等地的多家明胶厂和药用胶囊厂，最终才以暗访拍摄的方式取得了毒胶囊地下产业链的第一手视频资料。这些最原始、最真实的现场画面的爆料，不仅使相关企业在铁证面前无法遁形，而且也促使有关监管部门迅速展开调查。事实上，国家食品药品监管局在事件曝光当日就发出紧急通知，要求对曝光的13个铬超标产品暂停销售和使用，并在其官网上对新闻报道予以正面回应――“国家食品药品监管局高度重视中央电视台报道的药用空心胶囊铬超标消息，已立即责成相关省食品药品监管局开展监督检查和产品检验，并派员赴现场进行督查。”（3）随后，河北、江西、浙江三省迅速对涉事企业展开调查，全国其他省市也纷纷加入到“问题胶囊”的调查之中。联系到近些年来发生的“三鹿奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“染色馒头”等一系列重大问题食品药品案件，就不难看出媒体曝光对于行政裁量的启动具有十分重要的推动作用。最近，中央电视台对广东东莞色情服务活动场所的曝光，引发了全国范围的扫黄打非行动。再次证明了媒体曝光对启动行政执法的强大功能。
二是媒体介入加速行政裁量的进程。在基层的行政执法实践中，一旦有了新闻舆情的介入，一些久拖未决的问题往往就会很快得到处理。例如，在“郴州儿童医院工业氧代医用氧事件”中，早在新闻曝光的两个多月前，该院就曾因患者家属举报而被郴州市药监局查获30瓶假冒医用氧，并处以92万元罚款。同时，郴州市药监局还下达了责令改正通知书，责令该院必须从取得药品经营许可证的企业购进药品。就在责令整改期间，该院在两个月内继续购进工业氧4919瓶。对此，当地药监部门竟然置若罔闻。直到2010年4月1日被媒体曝光，舆论的强势声讨才引起当地监管部门的关注。于是，在事件曝光的第二天，郴州市药监局立即派出稽查支队执法人员到该院进行调查，并与郴州市纪委纠风办一起联合展开医用氧专项检查行动。2010年4月12日，郴州市政府新闻办就此专门召开新闻发布会，公布了医用氧问题调查处理结果。（4）一个从接到举报到作出责令整改需要耗时近3个月的医用氧问题，在经过媒体曝光之后却仅用了短短12天就得到了彻底解决！行政执法机关的迅速反应足以证实新闻舆情对行政裁量的进展具有不可小觑的现实影响力。
三是舆情压力影响行政裁量的结果。在现实生活中，媒体的报道往往具有一定的倾向性，有时可能还代表着一定时期的主流民意。为此，一线行政执法机关在行政裁量的过程中就不仅要考虑法律规范、公共政策及行政惯例等因素，而且还要顾及新闻舆情的影响，甚至不得不与媒体报道保持一致。例如，在“家乐福价格欺诈”事件中，行政执法机关迫于新闻舆情压力最终对家乐福处以极为严厉的处罚。2011年1月18日，经济之声“天天315”栏目采访报道了昆明、上海、武汉、长春等地消费者在家乐福遭遇的价格欺诈事件，节目播出后受到很多媒体的关注和众多网友的热烈讨论。在该栏目推出的第二期节目“家乐福价签戏法续：商家推脱责任消极应对”中，家乐福推脱责任消极应对的态度再次引发了新一轮的舆论声讨。于是，在无数消费者“用脚投票”的声势“逼迫”下，涉事地方的价格监管部门在国家发改委的强力督促下均对家乐福开出了最高罚单，罚款总额高达950万元。（5）据上海市物价检查所相关负责人介绍，这是上海市价格部门对同类违法行为开出的历年最高罚单。（6）在这一事件的处理过程中，尽管我们还无法求证行政执法机关实施顶格处罚的真实原因，但面对巨大的舆论压力和网民的严词抗议，价格监管部门显然已经不能按照常规“出牌”。
从国家药监局公开表示高度重视中央电视台报道的“毒胶囊事件”，到只因媒体介入而呈现两种不同执法效果的“问题氧事件”，再到遭遇舆论“公审”终获历年最高罚单的“家乐福价格欺诈事件”，新闻舆情对行政裁量的现实影响渐次提升。一些地方还相继出台文件政策宣示对新闻报道的重视。例如，北京市、哈尔滨市相继出台了“将新闻报道作为行政问责线索”的行政问责办法；云南省建立了“每日要情报告制度”，重要的媒体监督内容将作为“要情”呈报给省政府相关领导。可见，在当下中国，“新闻舆情正逐渐发展成为社会统制的一支重要力量。”[1]525新闻舆情为什么能够左右行政执法机关的裁量？深入的观察显示，其原因主要来自以下三个方面：
一是拥有强大信息搜集功能的新闻媒体能够弥补行政机关在执法信息获取上的不足。美国行政法学者施瓦茨教授曾言：“情报是燃料，没有它，行政机器就无法发动。”[2]82可以说，各类信息的充分获取是行政机关有效行使监管职能的首要前提。在当下中国，行政相对人违法行为的隐蔽性和行政执法资源的有限性之间的矛盾日益突出，单纯依靠行政机关自身的力量已经不能满足社会治理的需要。相比之下，新闻媒体在信息搜集方面却拥有与生俱来的优势。诚如学者所言：“最贴近问题的人，掌握着解决问题所需要的最丰富和最准确的信息。”[3]因此，新闻媒体强大的信息搜集和传播功能有助于各类违法信息迅速进入行政执法机关的视野，进而为其及时发动行政裁量权奠定基础。
二是新闻舆情能够为行政机关的裁量提供相应的价值判断依据。新闻舆情作为在信息传播过程中形成的社会意见，往往凝结着社会群体对某一事件的价值偏好和经验判断，其背后的绝大多数个体都是“与涉案人物有相同经历的人，他们既是作者又是民众”[4]，他们更有动力去反映自身对这一问题的认知，更愿意围绕这一公共议题展开富有意义的讨论。如此一来，公众意见不仅有可能与行政裁量所追求的个案正义高度契合，而且也能够为行政机关适用法律提供一种情境化的解读。例如，在“南京曝光醉酒驾车”事件引发的新闻舆情中，有观点认为“醉驾曝光是否侵犯个人隐私”、拘留后再曝光是否等同于“二次处罚”（7），这些质疑之声为交管部门反思曝光做法的正当性提供了新的视角，并促使交管部门更加审慎地行使处罚结果公开方式上的裁量。
三是新闻舆情表现形式上的公众参与性有助于提升行政裁量的可接受性。法律实施活动不仅需要注重法律效果，而且还必须考虑社会效果和政治效果。尤其是在行政执法活动中，为了赢得公众的广泛认可，行政机关在个案裁量过程中就必须经常性地顾及社会舆情。作为一种开放的民意聚集机制，新闻媒体能够吸收各方面的利益相关者参与其中，通过言说和辩论逐渐形成社会共识。特别是随着微博技术的发展，更多的民众能够借助媒体表达意见，通过交涉、权衡最终形成主导性的共识。很显然，行政执法机关必须学会与新闻媒体打交道，在个案裁量进程中密切关注社会舆情的发展变化，尽可能与社会舆情保持同步互动，进而提升行政裁量的可接受性。
二、新闻舆情嵌入行政裁量产生的负面效应
无论是行政裁量过程的启动，还是行政裁量进程的加快，抑或行政裁量结果的得出，新闻舆情都真实地影响着行政裁量活动的展开。从积极方面来看，行政机关在个案裁量中引入新闻舆情，能够缩短行政执法与民意之间的距离，增强行政裁量的可接受性。同时也应当看到，行政裁量如果过分看重新闻舆情的影响，也会产生很多负面效应，甚至使行政机关正常的执法活动被所谓的民意所裹挟，进而直接影响行政裁量自身的公正性。
（一）新闻舆情的不当介入助长了行政裁量怠惰
面对新闻舆情的压力，如果行政机关置个案具体事实于不顾，一味地实施妥协和顺从，甚至完全依赖新闻舆情来进行行政裁量，那么这种做法就属于典型的裁量怠惰。我国台湾地区学者叶俊荣教授认为：“法规授权行政机关针对具体案情为裁量，该主管机关便应全力以赴，若因其疏忽、误解，乃至有意认为对该事项没有裁量权，死守僵硬的政策、方针或‘上级’之要求，根本未深入具体案情为裁量，仍属裁量权的滥用。”[5]具体言之，新闻舆情的不当介入容易在以下三个层面助长裁量怠惰：
一是新闻舆情的不当介入在行政裁量的启动上容易引发怠惰现象。近年来，大量事实证明新闻舆情介入行政裁量确实能够起到较好的监督效果。但是，一些行政执法机关在尝到甜头之后，便作出了“别样”的解读：只要做好以媒体舆论为重点关注对象的“防御工事”，行政裁量便可高枕无忧了。于是，实践中“不曝光不查处”、“曝光多少查处多少”的消极裁量情形时常发生。例如，在河南“瘦肉精”事件中，有关部门排查后对外界称，确认的“瘦肉精”阳性生猪主要集中在河南济源周边四县市，而“巧合”的是，这四县市也正是媒体所曝光的案发地。很显然，行政机关的这种选择性执法无法消除人们心中的疑虑。
二是新闻舆情对行政裁量的不适当拘束使得行政执法者在裁量理由的说明上容易产生怠惰情绪。在传媒利益日益与“发行量、收视率、点击率”等捆绑的市场环境下，公众的情感、兴趣、观念乃至日常的感受和经历都会因媒体的刻意刺激而获得广泛感召。在这一背景之下所形成的新闻舆情，往往呈现“创意词汇胜于法言法语，视听冲击胜于说理明辨，知识先占胜于法律灌输，形象塑造胜于规则论证，情感宣泄大于理性分析，叙事策略胜于理性诉求，符号建构大于法律信守”[6]的特征。这种没有经过审慎思考和周密论证而形成的舆情，不仅不能为行政执法者的裁量提供客观真实的依据，反而会使行政执法者在汹涌的民意面前放弃充分的理由说明。在“上海钓鱼执法案”中，“一边倒”的舆论高压态势使得有关执法机关丧失了据理力争的勇气。事实上，“查处黑车最有效的策略（实际上也是唯一有效的策略）就是为黑车车主设置陷阱，虽说是布设陷阱，但执法人员只是为车主提供违法运营的机会，换作一般乘客，违法行为照样发生。只有在车主缺乏违法运营事先安排的情况下去引诱车主发生交易，才可被视为非法取证”。[7]也就是说，“机会提供型”的“钓鱼执法”并不违反程序正义，也与减损社会信任的舆论指责毫不相干。行政机关本可抓住这一契机为“钓鱼执法”“正名”，但在当时的舆论环境下，要分清两种“钓鱼执法”的界限并向公众说明“机会提供型”的“钓鱼执法”并不违法，不仅需要消耗巨大的表达成本，而且极有可能招致新一轮的口诛笔伐。于是，为了规避详尽的理由说明可能带来的风险，处于舆论旋涡之中的行政执法机关只好放弃了向公众说明理由的机会，被迫顺应舆论潮流，将本来具有高度技术性的执法问题被“降格”为几乎没有任何技术含量的常识性问题轻率加以对待。三是新闻舆情的不当介入在行政裁量的结果上容易引发僵化现象。行政裁量是行政机关及其工作人员在法律规范赋予的权限范围内所进行的判断与选择活动，裁量结果的作出往往受制于很多因素。但是，在新闻舆情的不当介入下，裁量僵化却成为十分普遍的现象。以近年来的食品安全监管为例，在新闻舆情的强力牵引之下，公众已经陷入“谈食色变”的境地。为了回应“白热化”的食品安全问题，食品安全监管部门采取了一系列“零容忍”的执法方式，“一律吊销”、“顶格处罚”、“重拳出击”等各种语词频频充斥于坊间。这种雷霆万钧式的执法固然能够回应民意并取悦于新闻媒体，但格式化的处理方式在宣告特定时期公共政策的同时，也使得行政执法机关在裁量幅度上产生了怠惰，其结果必定缩减乃至消灭了个案裁量的空间。例如，石家庄“三鹿奶粉”事件被曝光后，在一次食品安全专项行动中，石家庄市工商局负责人就明确表示，对违法行为要施重拳，全面实行顶格处罚，不管经营者货架上摆着一袋、一桶还是一包问题食品，不管东西多少，只要违法全部执行5万元罚款。（8）法律赋予行政机关裁量权的目的就在于平衡个案与规范之间的冲突，行政机关应当为个案正义全力以赴，即便是在新闻舆情的“声势逼迫”之下，也应当恪守正当法律程序的底线要求，在全面查清案件事实、综合考虑各种因素的基础上作出理性的裁量决定。否则，在“一律重罚式”的指导思想下，简单格式化的处理就必然导致裁量结果的僵化。
（二）新闻舆情的不当介入加剧了行政裁量的滥用
一般来说，具有不正当的动机或目的、不相关因素考虑或不合理内容的行政决定，就是滥用行政裁量的决定。新闻舆情介入行政裁量固然能够起到监督行政的积极作用，但在突出强调新闻舆情功效的同时，并不能忽视行政裁量过程行政执法机关应有的独立品质。否则，行政机关一味迎合新闻舆情就会丧失行政裁量的正当性基础。例如，近年来，为了响应国务院食品安全委员会办公室下发的《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，各地纷纷出台了《食品安全举报奖励办法》，一些地方的奖励金额还相当诱人。不过，屡见报端的只是各地奖励金额的比拼赶超，却鲜见有媒体报道举报者真正获得高额奖励。邯郸市食品药品监督管理局的负责人曾向市政府部门咨询有关举报奖励规定相互冲突的问题，得到的回复却是“你们只要配合好新闻宣传工作就行”。（9）面对如此荒唐的回复，重奖之下为何没有“勇夫”就不难理解了。诚然，行政机关接受媒体监督、配合媒体工作本非坏事。但是，当“配合工作”成为一种行政执法的习惯性思维时，行政裁量的背后便会隐藏着一种不适当的目的――“为了配合新闻宣传”。在这种习惯性目的的支配下，行政机关就很难秉承实事求是的姿态实施行政裁量，裁量不公、裁量滥用的情况自然也就难以避免。
新闻舆情的不当介入除了造成裁量活动搀杂进不正当的目的之外，还可能引发不相关因素的考虑。在行政执法实践中，这类负面影响主要表现为两个方面：一是执法机关有差别地对待中央媒体与地方媒体、官方媒体与非官方媒体、主流媒体与非主流媒体报道的新闻事件。对于中央媒体、官方媒体和主流媒体所曝光的事件，行政执法机关往往表现出积极主动的姿态，一般都会投入更多的执法力量迅速平息事态；对于地方媒体、非官方媒体和非主流媒体的报道，则采取拖延战术，其结果往往都是不了了之。很显然，媒体的级别、影响等本不应当刻意考虑的因素反而成了行政执法机关最终裁量的主要因素，实属典型的裁量滥用。二是执法机关片面考量媒体报道中的特定情节，有意忽略了事件的整体情况。在当下的新闻报道中，一些媒体为了吸引公众眼球，往往刻意强调某一字眼或极尽全力去渲染某一情节，以此获取公众的注意和认同。例如，“钓鱼执法案”中的孙中界“断指”情节、“我爸是李刚”事件中的“官二代”标签等都成为事件化解中的重要参考因素。这些与行政裁量并无必然关联的因素经由新闻舆情的炒作之后，无形中对行政执法机关产生了巨大的压力，并最终加剧了行政裁量的滥用。
三、对行政裁量过程中新闻舆情的三重规范
新闻舆情导入行政裁量过程具有正反两方面的效应，需要通过一系列有效法律机制的建立，将新闻舆情对行政裁量的导引作用纳入法律可控的范围之内。笔者认为，事前参与、事中说理和事后审查三重机制的建构有助于实现新闻舆情对行政裁量的正确导引。
（一）完善行政裁量过程中的公众参与机制，缓解行政裁量与媒体民意之间的紧张关系
在当下的行政执法实践中，由于房屋拆迁、贪污腐败、暴力执法等诸多社会热点问题的累积，导致执法机关与新闻舆情之间往往难以形成理性互动。当公众携带极强的负面情绪来审视和评论某一具体个案时，势必会按照自身的情绪和逻辑任意剪切事实并刻意突出个案的某些信息，从而导致新闻舆情“误读”现象的发生。尽管新闻舆情的误读无法避免，但在当下这样一个信息高速流转的社会，必须最大限度地防止新闻舆情的误读，从而降低行政执法活动的风险。在现代民主社会，增强行政过程的开放性、积极拓展公众有效参与行政决策的途径以及在此基础上形成的官与民之间良好的信任合作关系都是减少新闻舆情误读的有效应对措施。事实上，伴随着信息技术的迅猛发展，行政执法机关已经没有能力去封锁信息。即便试图去封锁，其结果也必将引发公众对行政执法机关更大的质疑和不满。因此，行政执法机关只有正视信息传播的先进手段和多元渠道的挑战，尊重公民的知情权和新闻舆情自由，才能营造良好的公共舆论空间，进而在政府与社会之间建立有效的信任与合作关系。
当然，行政机关除了进一步加强政务信息制度以保障公众的知情权外，还应该以更加开放的姿态允许公众参与到行政执法过程中来。“现代行政，一个重要的趋向是行政裁量权的民主化，即通过民主协调和交流的机制，在行政决策过程中以公众的民主参与来限制裁量滥用。”[8]（P224）诚然，公众参与和行政决策的正确性之间并没有必然的联系，但公众在参与过程中能够切身体会到政府施政的境遇，更容易以一种同情理解的姿态接受政府的决策。从一定意义上来说，公众参与就是通过对话协商等理性互动方式在信息交涉基础上达成合意的过程。在行政执法活动的过程中，公众参与能够有效缩短行政裁量与媒体民意之间的距离，增进行政裁量结果的可接受性。在这方面，合肥市人民政府率先推出的行政处罚群众公议制度就是一种非常有益的改革尝试。根据《合肥市行政处罚案件群众公议办法》第二条的规定，行政处罚案件群众公议是指行政处罚实施主体在作出行政处罚决定前，将案件卷宗材料及处罚初步意见提交群众公议团，在听取执法机关办案解读说明或根据需要听取行政相对人陈述后，由群众公开评议并形成公议意见，作为处理行政处罚案件的重要依据。在这项制度中，执法人员要向公议员介绍案情、展示证据、回答询问并征求其意见，从而保证了行政处罚决定的谨慎、客观和理性。同时，通过行政执法人员与公议员的平等对话，即使公议员了解到行政执法的客观困境，也使行政执法人员及时掌握了大量富有价值的社会信息，进而有效增进了公众与政府之间的良性互动，从源头上减少了官民矛盾的发生。（二）健全行政裁量过程中的说明理由机制，增进行政裁量的可接受性
为了确保行政机关的裁量不至于被消解在情绪化的新闻舆情之中，就必须在裁量运作过程中引入正当法律程序机制，增进行政裁量结果的可接受性。正如学者所言：“可接受性成为判断行政裁量权行使是否合理、合法的重要指标。而可接受性本身并不能仅仅依靠行政强制力就可以获得，也不是将事实、法律条款罗列于相关法律文书中就可以得到，相反，其必须在法律的基本框架之下，双方（多方）进行必要的妥协，能够充分考虑和体谅各自立场，通过理由说明这种沟通机制能够与行政相对人乃至普通公众进行信息的交流与沟通，从而在法律框架内与公众达成共识，最终增强行政裁量权行使的可接受程度。”[9]
目前，我国行政裁量的理由说明制度还不够规范和具体。在我国行政程序法制建设“排头兵”的湖南省，虽然“发布案例”、“制定基准”已经成为规范行政裁量权行使的重要方式，但就湖南省公布的一系列行政执法指导性案例来看，其中的“说明理由”部分多为案件证据和法条罗列，即便要求行政机关对裁量的具体理由进行说明，实践中也仅为有关裁量基准条文的简单复述。迄今为止，行政机关几乎从未在其行政决定文书中指出新闻舆情的影响。尽管一些地区已经将“被新闻媒体曝光、社会影响较大的”或“被市级以上新闻媒体曝光并经查实”等新闻舆情因素规定在裁量基准文本之中，并配之以“从重”的处罚格度，但在行政决定文书的“说明理由”部分却依旧难觅“新闻舆情”。要想改变这种行政裁量运作实际与决定文书陈述表里不一的状况，就必须坦承新闻舆情介入对行政裁量的现实影响，在“说明理由”部分充分展示行政机关真实的裁量运作过程。大体上来说，行政机关在说明考量新闻舆情因素时应当做到以下三个方面：一是决定是否考量新闻舆情因素时的理由说明。如果行政机关决定采纳新闻舆情所提出的某种认识，那么就应当对考虑新闻舆情因素的正当性作出说明；反之，如果行政机关要驳斥新闻舆情中的某种非理性评论，那么也应该作出详细而合理的解释以正视听。二是新闻舆情作为例外情形的评判因素的理由说明。新闻舆情更多强调相异性比较，更加关注当下个案与既往案件的不同之处，提出例外情形的处理意见。因此，新闻舆情多以例外情形的评判因素出现。在这种情况下，行政机关必须充分论述新闻舆情因素的介入引发个案裁量逃逸规范性因素的正当性，将新闻舆情中有关的实质评判内容融入个案情形的特殊性判断中，从而避免受新闻舆情中不相关因素的影响而消解行政裁量的公正性。三是新闻舆情作为选择较小或较大侵害法律效果因素的理由说明。新闻舆情中包含着大量的信息，行政机关应当善于从中捕捉到同行政执法目标相契合、能够反映社会普遍价值倾向的信息，并结合有关的规范文本将其转化为法律上的共识。例如，行政执法机关可以根据新闻舆情中的公众意见来判断“情节轻微”、“情节严重”、“社会影响恶劣”、“影响社会公共利益”等不确定法律概念在具体个案中的表现样态，努力实现个案裁量的正义。
（三）落实行政裁量的司法审查机制，实现新闻媒体对行政裁量的良性导引
就我国目前的行政审判实践而言，由于《行政诉讼法》本身有关司法审查标准规定的含糊不清，加之司法对于行政裁量的运作逻辑本身也存在识别和判断的困难，因此，当面对行政机关个案裁量的运作时，法院往往选择的是回避审查或者转化审查策略实施隐形审查。不过，局部的司法实践已经表明法院正在寻找对行政裁量考量因素的审查进路。（10）一方面，由于行政执法实践中的说明理由制度还局限于形式层面，尚未能够进入实质性司法审查范畴；另一方面，由于新闻舆情影响的潜在性和隐蔽性，要想证实行政裁量受到了新闻舆情的不当干预或者新闻舆情导致了行政裁量怠惰都存在很大困难。因此，法院要想论证行政机关的裁量究竟是否考虑到了新闻舆情的影响，就需要寻求更加行之有效的审查技术。笔者认为，法院应当尽可能采取客观审查标准，侧重审查行政裁量的过程，如裁量是否存在不适当的目的、是否考虑了不相关的因素，尽量避免对行政裁量进行主观性的价值评判。具体来说，相关的司法审查机制可从如下四个方面展开：
首先，就新闻舆情导致的行政裁量启动上的怠惰现象而言，法院可以根据《行政诉讼法》第54条第3款“不履行或者拖延履行法定职责”的标准进行审查。其次，就新闻舆情不适当拘束导致的行政裁量说明理由上的怠惰现象而言，如果法院发现行政机关并没有履行说明理由义务或者作出的裁量决定不具备充分的理由，那么法院就可以顺势转移到对行政程序的审查上，以“违反法定程序”进行审查并作出相应的裁判。再次，就新闻舆情不当介入导致的行政裁量僵化现象而言，法院则可以根据《行政诉讼法》第54条第4款“行政处罚显失公正”的标准进行实质性审查。最后，就新闻舆情不当介入导致的助长行政裁量滥用现象而言，法院可以考虑在《行政诉讼法》第54条第2款第5项“滥用职权”标准之下具体构建“不适当目的”和“不考虑相关因素或考虑不相关因素”（简称“相关因素考虑”）两个子标准。其中，“不适当目的”标准的具体内涵是如果行政机关追求的真实目的明显与立法授权目的不符，完全是出于其他目的（如为了迎合新闻舆情导向），并且基于不适当目的的考虑直接导致了不公正的行政处理决定，那么法院就可以以目的不适当为由撤销行政机关所作的处理决定。“相关因素考虑”标准的核心在于如何确认相关因素以及考虑不相关因素、未考虑相关因素和各相关因素考量的权重对行政裁量决定可能产生的影响。如果法院在行政机关的裁量理由说明中发现新闻舆情并不应该作为相关因素加以考虑，并且这种不相关的考虑已经对行政决定产生了实质性影响，那么法院就应当判决撤销行政处理决定或者确认其违法；如果法院认可了行政机关的裁量理由说明，即认为新闻舆情是裁量应当考虑的相关因素，那么法院还应当进一步关注各相关因素之间的权重，进而对行政裁量作出较为全面合理的评判。随着新近《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》的公布，司法审查的作用有望真正得到发挥。[10]通过法院在行政审判过程中的不断试错，加之行政执法说明理由制度的不断完善，新闻舆情作为事实上的行政裁量影响因素之一终将频繁走入司法审查的视野，通过严密而周全的审查标准的运用，努力消解新闻舆情对行政裁量的负面影响，从而真正发挥新闻舆情对行政裁量的良性引导作用。注释：
（1）参见章志远：《作为行政裁量“法外”依据的公共政策》，载《浙江学刊》2010年第3期；章志远：《行政惯例如何进入行政裁量过程――对“钓鱼执法事件”的追问》，载《江苏行政学院学报》2010年第4期。
（2）一个典型的例证是，在我国当下兴起的裁量基准制定热潮中，“违法事实被新闻媒体曝光或经群众上访造成恶劣影响的从重处罚”的条款在各地频频出现。
（3）参见《国家食品药品监管局明确表示，坚决查处药用空心胶囊铬超标企业》，http：//www.sda.gov.cn/WS01/CL0051/70815.html。
（4）参见《湖南郴州儿童医院工业氧代医用氧事件8人被处分》，载《京华时报》2010年4月13日。
（5）朱剑红：《家乐福、沃尔玛共被罚款950万元》，载《人民日报》2011年2月23日。
（6）参见叶锋：《上海价格部门向家乐福三家违法门店各开出50万元“上限罚单”》，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2011-01/29/c_121038866.htm。
（7）参见《检察日报》2009年11月18日第6版及2009年12月2日第6版对此事件的分析文章。
（8）参见阎庆心、许阅：《食品安全月：发现问题食品，全部顶格处理》，http：//www.sjztv.com.cn/f/default.aspx？id=414353&type=News。
（9）西铁城：《有多少工作是在配合新闻宣传》，载《中国青年报》2011年12月14日。
（10）例如，在“益民公司诉河南省周口市人民政府等行政行为违法案”的处理过程中，最高人民法院就在其判决中展示了对国家“西气东输”等公共政策的考量。有关该案的详细案情，可参见《最高人民法院公报》2005年第8期。
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