关于我国及部分西方国家对行政赔偿范围立法问题探究

　　摘要：本文在探究行政赔偿范围后，结合现行的《国家赔偿法》，对我国的行政赔偿范围存在的问题进行分析，从而提出相关完善的建议和思考。
　　关键词：我国；西方国家；行政赔偿范围；立法；问题探究
　　
　　一、关于行政赔偿含义及范围
　　“有损害必有赔偿，有侵权必有救济。”早在罗马法时期，民事侵权法已初具规模。随着民主、宪政的政治体制的建立，随着我国民主法治建设进程步伐的加快，行政赔偿制度在我国已加以确立。行政赔偿作为对行政相对人实施救济的主要方式，与行政复议、行政诉讼等救济途径一起共同构成行政相对人的完整救济，为行政相对人提供了救济发挥了重要的作用。这正是“社会正义原则”的一种体现，“提供了一种在社会的基本制度中分配权利和义务的办法，确立了社会合作的利益和负担的适当分配。”
　　行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。其主要特点是：(1)行政赔偿中的侵权行为的主体是国家行政机关及其工作人员。(2)行政赔偿是对行政过程中的国家侵权行为造成的损害所给予的赔偿，也就是说，行政赔偿是行政机关及其工作人员违法行使行政职权的行为引起的。(3)行政赔偿的请求人是其合法权益受到侵权行为损害的公民、法人和其他组织。(4)行政赔偿的责任主体为国家，但行政赔偿义务机关为致害的行政机关。
　　行政赔偿范围的含义，在学术界有不同的理解。第一种观点认为行政赔偿范围是指国家对行政行为造成的损害承担赔偿责任的领域。第二种观点认为行政赔偿范围包含两方面的内容：一是国家对行政活动中哪些损害行政相对人的行为承担赔偿责任；二是国家赔偿行政相对人因违法行政而受到哪些损害。笔者认同第二种观点。
　　二、关于美、法、德、日等世界一些国家对行政赔偿范围的立法问题
　　1、美国。美国的法律制度深受英国普通法的影响，在国家赔偿制度方面，曾沿袭应该的传统，奉行“公法上所建立的政府不受自己法院追诉”的主权豁免原则，国家对其侵权行为不承担赔偿责任。直到1946年，美国国会通过了《联邦侵权求偿法》才正式宣布放弃国家侵权赔偿豁免权。因而，“在美国，国家赔偿的范围较窄。”
　　2、法国。法国在1786年《人权宣言》中用“人民至上”原则代替“国王至上”原则，揭示了国民主权、公共负担平等以及财产神圣不可侵犯的原则，确认了国家责任。法国大革命后的法律又规定了行政机关对因实施公共建筑工程所致损害，应予以赔偿。后来，1873年权限争议法庭对“布朗戈案件”的判决，标志着法国建立了国家赔偿制度。
　　在行政赔偿制度中，行政赔偿范围同责任范围一样，正在日益旷达。法国行政法院在建立初期，赔偿范围仅限于以金钱或物质计算的损害，对于不能用积欠来衡量的精神损害，如对名誉、感情等的损害，国家不负赔偿责任。后来随着法制的完善，判例法确认了对精神损害也予以赔偿。这主要包括：(1)某些能够产生物质后果的精神损害，行政机关应负赔偿责任：(2)对于那些虽然不产生物质后果，但能引起巨大精神痛苦或破坏个人尊严以及宗教信仰的损害，也要给予赔偿。总的说来，法国国家赔偿的范围是呈逐步扩大的趋势，国家对行政主体的一切损害，包括物质损害和精神损害在内，都负赔偿责任。
　　3、德国。德国是最早提出和实行国家赔偿责任的国家之一，早在1863年，德国法学家海因里希•阿尔贝特•茨卡利埃就明确地提出了“国家责任”的理论观点。1981年，联邦德国曾颁布了《国家赔偿法》，它规定在法律规定的情况下，国家对立法、司法、行政领域里的一切侵权责任，从而以立法形式统一了国家赔偿责任。然而1982年，联邦宪法法院判决这部法律违宪立法，使该法无效。因此德国目前尚无统一的国家赔偿法典，其国家赔偿制度仍由《联邦基本法》、《德国民法典》和散布于其他各种法律、法规中有关规范以及法院有关判例所确定。
　　德国行政赔偿的理论渊源主要有两条：一是公务员在执行公务期间的任何侵权行为。都应承担赔偿责任；二是为了社会利益，国家或行政机关对于加强给个人的不平等义务和特别牺牲负有赔偿义务。因而国家的行政赔偿范围既包括了对公务员一般侵权责任的赔偿，也包括了国家对公法和私法领域中侵权行为的赔偿。对不平等义务和特别牺牲责任的赔偿，也称特别责任的赔偿，是一种对无过错的赔偿，它接近于法国的“危险责任”赔偿，以及中国的行政补偿责任。
　　4、日本。日本国家赔偿制度的确立始于第二次世界大战之后。1947年日本制定《国家赔偿法》，并于同年10月27日正式公布施行。根据1947年《国家赔偿法》的规定，日本行政赔偿范围大体包括以下三个方面：(1)公务员形式公权力行为所引起的赔偿；(2)公共营造物设置和管理瑕疵所引起的赔偿；(3)私经济作用所引起的赔偿。
　　关于国家行政赔偿范围，世界各国的立法有所不同。其中涉及了物质损害与精神损害、直接损失与间接损失等问题。物质损害要赔偿，是各国法律规定的行政赔偿范围的主要内容。而对于精神损害赔偿，有的国家要赔偿，有的国家不赔偿，就拿世界赔偿制度最发达的国家法国来说，直到1974年，国家赔偿的范围都以物质损害为主，后来也仅接受能够引起物质后果的精神损害。有些国家类似法国。
　　关于直接损失与间接损失的问题，对于直接损失各国都把其作为赔偿的主要内容，而对于间接损失，各国采取的态度却不尽相同。总而言之，世界各国立法上对行政赔偿范围是逐步扩大的，从物质损害到精神损害，从直接损失到间接损失。
　　三、关于我国现行法规定的行政赔偿范围问题
　　行政赔偿范围的确定，往往受到一个国家的政治体制、理论因素及国家财力等诸多因素的制约。我国的行政赔偿制度从无到有，从零散的法规到法律及司法实践，是逐步走向完善的，行政赔偿范围也逐步扩大。
　　《中华人民共和国国家赔偿法》的第三、四、五条对行政赔偿范围有如下规定：第三条，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。第四条，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违反国家规定征收财物、摊派费用的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第五条，属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。
　　可见，我国的《国家赔偿法》对于行政赔偿范围没有做统一概括的规定，而是采取了列举与概括相结合的方式。有关行政赔偿范围有如下特点：（一）限于保护人身权、财产权。从第三、四条的对顶看，行政赔偿限于行政主体对侵犯行政相对人“人身权”和“财产权”的赔偿，不包括对侵犯其他权如劳动权，受教育权、政治权的赔偿。即人身权、财产权以外的权利受到损害，不在国家赔偿范围之内。（二）行政赔偿范围不仅包括行政职务行为，而且还包括与职务相关的事实行为。
　　四、关于对我国行政赔偿范围立法现存问题的研究与思考
　　1、抽象行政行为。我国《国家赔偿法》并未将抽象行政行为明确排除在赔偿范围之外。然而通常在司法实践中，基本上是将行政主体的抽象行政行为侵害行政相对人的合法权益的情形排除在行政赔偿之外的。
　　在现实生活中，抽象行政行为为侵犯行政相对人权益的现象日益增多。实际生活中屡见不鲜的乱收费、乱罚款、乱摊派、乱设立许可项目、不正当干预等现象泛滥。这又常常是行政机关以制发规范性文件的形式给其行为披上“合法”的外衣。
　　笔者认为，类似违法的、不正当的规范性文件制发行为同样会给行政相对人的合法权益造成损害。既然这些抽象行政行为会直接侵害公民的合法权益，根据“有侵害必有救济”原则和平等原则，抽象行政行为本身便不能成为免则的理由。所以，只要构成要件具备，国家也应当对抽象行政行为造成的侵害后果负赔偿责任。
　　2、公有公共设施。在国外，一些国家的公有公共设施由国家经营、管理，因此，他们将公共设施因设置或管理缺陷造成的损害，也纳入了国家赔偿的范围。比如，日本1947年的《国家赔偿法》第2条第1款规定：“因道路、河川或者其他公共营造物之设置或管理的瑕疵，致使他人受到损害时，国家或公共团体，对此应负赔偿责任。”
　　即只要公共设施管理本身存在缺陷是造成损害的原因，除非公共设施管理人能证明受害人有过错，或者没有因果关系等抗辩事由，赔偿责任成立。韩国、我国台湾地区也采取该模式。
　　而目前我国《国家赔偿法》未将公有公共设施问题纳入行政赔偿范围，受害人对由此造成的损害，只能依照民法通则等规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。但实际上，我国并非将所有的公共设施都交由国家授权的部门或法人自主经营、自负盈亏。笔者认为由公权力主体直接管理，并直接以执行公权力任务为目的的公共设施赔偿应纳入行政赔偿的范畴。
　　3、国家行为。国家行为是指涉及国家根本制度的维护和国家主权的运用，由国家承担法律后果的政治行为。国家行为的内容和范围是可以不断变化的。
　　对于国家行为所造成的损害，国家一般不承担赔偿责任。这是国际惯例。然而，我们应该看到在责任豁免范围内，行政相对人就无法获得有效的司法救济。国家责任豁免存在的本身就是对人权保障的否定。
　　笔者认为，虽然国家行为本身具有高度的机密性、风险性、主权性，但这不应当成为免责的理由。这些特点与国家赔偿责任是否成立没有内在的关联性。我们应考虑：国家行为是否受法治国家原则的约束?是否会给特定的公民造成特别的损害?如果答案是肯定的，那么国家也为国家行为负赔偿责任。
　　4、精神损害。精神损害赔偿兴起于民事侵权领域，随着二十世纪人权与国家理论的发展，保护人格尊严、重视精神损害的赔偿已经成为各国国家赔偿法重要的价值取向。虽然自2001年后中国确立了民事赔偿方面的精神赔偿制度，但是中国的国家赔偿制度仍待改进。几年前轰动一时的“处女嫖娼案”受害人麻旦旦最后得到的赔偿金不过74.66元。因为按照国家赔偿的标准和计算方式，在《国家赔偿法》第二十六条规定：“侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。”可见，由于精神损害赔偿的缺失，行政相对人的合法权益没能得到有效的维护。
　　两会上，代表认为我国现行国家赔偿法对精神损害没规定金钱赔偿方式，而国家侵权造成的精神损害有时远大于身体和财产上的损害，建议将精神损害赔偿纳入国家赔偿法。也有观点认为，精神损害赔偿涉及面太广，目前纳入国家赔偿范围时机尚不成熟。
　　笔者认为对精神损害赔偿立法，是人身自由权和生命健康权法律保障的延伸和完善。就人身而言，包括物质和精神两方面，人身损害本身也包含物质损害和精神损害，两者密不可分。因此，对人身损害赔偿也应包括物质赔偿和精神赔偿，这才是完全意义上的人身损害赔偿。对于精神损害给予金钱赔偿是人身自由权、生命健康权法律保障的进一步延伸和完善。
　　构建社会主义和谐社会，是党和国家在新形势下提出的一个重要目标。要立足于人民群众的根本利益，坚决纠正各种损害群众利益的行为。应该说行政赔偿制度为有效地维护行政相对人的合法权益提供了一条司法救济的途径。而行政赔偿范围作为其核心问题，对其存在的缺陷与不足进行改进与完善，才更能使人民内部矛盾得以正确处理，才更能使社会各方面利益关系得以协调发展，从而真正构建和谐社会。
　　参考文献
　　[1]姜明安.行政法学[M].法律出版社，1998
　　[2]马怀德.国家赔偿法的理论与实务[M].中国法制出版社，1994