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论核污水排海的海洋生态损害赔偿责任

所属栏目:环境法论文 发布日期:2021-11-02 09:35 热度:

   2021年4月13日,日本政府宣布正式决定将福岛第一核电站核污水排入大海。由此引发日本国民的不满和质疑,中国、韩国等周边国家纷纷表示反对[1]。福岛核电站事故产生的核污水处置问题不只是日本国内问题,而是涉及相关利益国家及国际法的问题。日方处理核污水,不应让国际社会买单。中国学者随之展开的法理斗争言之凿凿。若将福岛第一核电站核污水排入大海,势必造成严重的海洋生态损害,其后果责任如何?有关责任的追究机制如何?这是本文探讨的问题。

论核污水排海的海洋生态损害赔偿责任

  一、核污水排海是否会引发海洋生态损害?

  核污水含有大量的放射性元素成分,氚的含量最高,碳14、钴60和锶90的降解时间更长,这些放射性物质进入海洋的沉积物中很容易被海洋生物吸收,长久地影响海洋环境。因人的行为对海洋生态系统服务功能造成损害,进而破坏海洋生态平衡,影响人类的海洋生态利益,在考虑法律规制时,造成“海洋生态损害”的行为应承担后果责任。相应地,有关法律责任被称为“海洋生态损害赔偿责任”。

  核污水必须经过陆上处理,得到专家论证、在各方有效监测下才能考虑排海的方案。否则,其生态风险一旦转化为生态损害,将是完全不可逆、不可治理的。当前,放射性污染物对环境和人类健康都有不确定性影响,故应考虑安全、稳妥的核污水处理办法,绝非将核污水排入海洋。福岛核电站泄漏事故发生后,我国学者对此进行了研究,发现其后果可能抬高我国海洋环境放射性本底水平,经过食物链积累,导致海洋生物畸变、生态功能减损、渔业可捕捞量减少、渔业资源大幅下降、生物多样性减少、生物量减少。不难预见,如果福岛核电站放射性污染水被排入海中,迟早会对我国海域造成生态损害。

  二、海洋生态损害赔偿责任的法理

  以海为生的岛国,在衡量采取电解法或其他能避免核水放射性污染的经济成本与人为海洋生态损害给本国及世界上其他国家(有直接影响或间接影响的国家)造成的中长期损失时,之所以敢冒天下之大不韪,恐怕是因为世界上目前尚未运行成熟、有效的海洋生态环境损害赔偿制度。

  鉴于生态损害的复杂性、科学上的不确定性、动态性、预防性与争议性等特点[2],应尽可能避免海洋生态损害发生。当前,无论是国际海洋法还是国际环境法,尚未明确规定(海洋)生态损害赔偿制度,但体现了海洋生态损害赔偿责任的法理,《联合国国际海洋公约》第192条规定“各国有保护和保全海洋环境的义务”就是例子。此外,根据《联合国国际海洋公约》第194条、第195条和第196条,即使排放已经达到最低标准,也存在一定的风险,应该采取相关的措施尽量减少可能带来的风险。《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》对海洋环境污染预防、控制作出相应规定。不难看出,国际法层面有关海洋环境保护的规定只是明确了缔约国的法律义务,并未确立违反义务的责任后果。1994年《核安全公约》规定“对相关核设施享有管辖和控制权的国家应当对核安全承担责任”,却未对“责任构成、责任方式以及责任追究方式”做出规定。由此导致在应对日本拟将核污水排海的事件时,国际社会难以运用国际法规则明确、有力地追究责任,并以后果严重的海洋生态损害赔偿责任敦促日本政府停止其核污水排海的计划。

  反思这一问题,有理由认为国际法不必以后果严重的海洋生态损害赔偿责任威慑缔约国。国际环境法明确了风险防范原则,这是海洋环境保护尤其应当重视的基本原则。作为一项正在形成的国际习惯法,风险防范原则得以实施的关键是其具体的措施。这些措施当中,有强的风险防范措施,也有弱的风险防范措施,包括禁止、限制有毒有害物质的排放、倾倒、焚烧、运输等,也包括保护海洋生物资源的作业方式的规范等。针对福岛第一核电站堆芯熔毁带来的海洋生态风险,全面考量核污水处理方案以期防范风险升级、酿成生态损害,是当务之急。2021年4月13日,日本政府宣布正式决定将福岛第一核电站核污水排入大海之后,韩国声称将向国际海洋法法庭就日本核污水入海决定提起国际诉讼,申请临时禁令,在最终裁决前禁止日本排放核污水,这是一种可行方案。当然,国际海洋法法庭在个案诉讼活动中对于涉案证据、司法鉴定要求之高、历时之长,加之国际社会各种现实因素对司法的影响不容忽视。当然,上述原因并不应成为阻碍国际海洋法在未来国际协定中逐步确立海洋生态损害赔偿责任法理与规则的因素。事实上,国际社会有关海洋生态损害赔偿责任的法理斗争不仅可以求得国际共识,亦可敦促日本政府在衡量核污水排海成本与海洋生态损害赔偿责任的过程中明晓“让国际社会买单”是不能承受之重。

  海洋生态损害赔偿责任由法理证成到法律设定,并非以实践中一方主张、另一方担责为目的。“刀的真义不在杀,在藏”。各国发展核潜艇、核武器的目的,不在使用,在国防。虽然有理由认为国际法不必以后果严重的海洋生态损害赔偿责任威慑缔约国,但是不能对此没有规定。否则,风险防范原则在海洋环境保护中就难免成了宣示性规定,而少了问责机制。环境法的基本原则中,预防为主原则、风险防范原则与损害担责原则相辅相成,互为照应。这是当代环境问题已由环境损害扩展为环境危险、环境风险的必然要求,也是法律权利、义务、责任的逻辑关联对环境法治的要求。反映到海洋环境保护领域,由于海洋及其环境保护的国际性,以往在一国海洋环境法上规定的海洋生态损害赔偿责任亦应在国际海洋法上予以规定,完善海洋生态损害赔偿责任的国内法渊源与国际法渊源应有的联系,为各国保护海洋环境提供法理支持和法律依据。

  三、日本核污水排海的责任追究机制

  以海洋立国的日本向来视海洋为非常重要的区域。日本于2007年4月通过的《海洋基本法》中,将海洋环境保护作为基本政策措施之一。同时,依据该法律设置了综合海洋政策本部,由内阁总理大臣担任本部长,内阁官房长官及海洋政策担当大臣(此前由国土交通大臣或内阁府特命担当大臣兼任)担任副本部长,环境大臣等其他所有国务大臣为本部成员[3]。2008年3月,日本依据该法第30条的规定制定了第一期海洋基本计划,大约每五年修订一次,2018年5月制定了第三期海洋基本计划。第三期海洋基本计划对海洋环境的维持与保护做出了规定。2010年在日本举办的生物多样性公约第十次缔约方大会(COP10),制定了全世界生物多样性的“爱知目标”,其中的“目标11”提出要保护10%的海岸与海洋,各国均在加速设定海洋保护区[4]。日本于2019年4月修订了自然环境保护法,创建了近海海底自然环境保护区制度。该法律修订后,日本在陆域、沿岸直至近海区域采取综合的生物多样性保护措施。

  福岛核事故发生后,经过对核安全监管机构大刀阔斧的改革,日本在核能领域已形成政府机关、核电企业、相关社会团体组成的三层关联组织机构体系。同时,日本正计划将全国核能电力来源比例进一步提升,并将核能作为未来国家重要发展战略[5]。对于核污水处理方案,日本经济产业省、环境省自福岛核泄漏事故发生后的第二年,即2013年就开始研究11,并不断放出风声试探公众的接受程度。因为反对的声音太大,只得不了了之。而每一次风声试探之后,日本政府不是去找更好的解决方案,而是去解决两个问题:一个是怎么排放,一个是怎么解释。

  2020年2月,ALPS净化水处理小组委员会发布的日本福岛核事故处理核废水处置方案评估报告结论认为,排入海洋与蒸汽释放都是可行的方案。其中,排入海洋操作更为便捷,其他处置方案从经济性、技术成熟性或时间方面考虑较差。2020年10月23日,关于东电公司福岛第一核电站核污水净化后的处理水处置方针,日本政府已决定放弃在当月敲定,预计协调工作仍需要一些时间。关于福岛核电站处理水的处置方针,经济产业相梶山弘志表示,要根据来自市民、地方政府及相关团体意见,“有必要进一步深化探讨”[4]。然而,2021年,日本政府继4月9日声明基本确定将核污水排入大海之后,4月13日又正式决定将福岛第一核电站上百万吨核污水经过滤并稀释后排入大海,排放将于两年后开始。日本虽未说明具体排放期限、每次排放量以及排放区域,但可以预料的是,排放核污水必将是一项长期工作,可能持续数年。同时,东京电力公司计划,将这些核污水从靠近海岸的储水罐中排放入海。日本首相菅义伟公开表示,“日本政府作为一个整体将采取彻底的措施来打击有害的谣言,在这些前提下,我们判断向海洋排放是一个现实的选择并决定了这一基本方针。”[6]由此看来,日本政府对于核污水排海的“正式决定”不仅反映对本国居民,特别是生活在海边渔民的漠视,而且措辞之强硬表明日本政府此番放任海洋生态风险及其可能造成的损害。

  那么,日本政府不在乎海洋生态损害赔偿责任吗?不得不说,福岛核电站泄漏事故的责任主体东京电力公司早于2012年就开始国有化进程,日本政府入股投资,成为最大股份持有人,故东电遇到的麻烦、处理核污水的开支不断,与日本政府休戚相关。在已经估量的核污水处理经济成本与尚未提起的海洋生态损害赔偿责任之间,日本政府的选择项有目共睹,其一贯主张的“海洋立国”政策在此番“正式决定”面前可谓自我讽刺22。

  再者,日本政府深谙其作为国内最高行政机构以一元化中央集权管理权威发表声明后难有本国海洋环境监管部门再挑起责任追究机制。福岛县磐城市议会议员佐藤和良在接受电视台记者采访时说,“最大的问题是政府完全没有听从国民的声音。政府关于排放核污水入海的计划并没有和国民充分协商,对此,福岛县民众、渔业从业者、相关产业从业人员都表示反对。我认为这种日本政府单方面的强行规定是一种暴行。”日本政府正式决定公布核污水排海的计划,也反映了海洋生态损害赔偿责任的追究机制由政府及其部门掌控,政府在利益衡量中拟牺牲国内管辖海域乃至管辖外海域的海洋生态利益时,海洋生态损害赔偿责任制度亟需其他制度配合保障,或者进行制度本身的改革。

  据报道,日本渔业协会已向日本政府提出强烈抗议。日本全国渔业合作联合会会长岸宏称:“如果核污水排入大海,势必对当地渔业生产造成影响,并会对日本渔业带来极大祸根。”日本全国渔业合作联合会也向日本农林水产省提交抗议书,明确反对海洋排放计划[7]。日本国内民众对政府的要求除了通过抗议、请愿等形式表达,亦可通过预防型诉讼的方式在日本国内提起。正如学者所言,预防型海洋生态损害赔偿诉讼在对“不确定性”损害的前瞻性救济以及体现风险防范原则方面较为接近预防性环境公益诉讼[8]。日本社会对环境保护有着深刻的认识,已建立了相对完善的生态环境损害赔偿法律制度[9]。此番事件客观上要求其完善其国内法上有关海洋生态环境损害赔偿的责任追究机制。

  日本的民间人士除了请愿、抗议外,还可考虑通过预防型诉讼的方式在国内提起诉讼,以期对“不确定性”损害进行救济,体现环境法的风险预防原则。自2021年4月13日,日本政府正式确定核污染水排海的计划后,面对国内反对、国外抗议,日本首相在公开发言中仍一意孤行。鉴于日本政府已成为东京电力公司近些年“国有化”进程中最大的股东,海洋生态损害赔偿责任的追究机制在日本国内难以启动,因为代表国家索赔的日本政府及其机构事实上已与责任主体存在资本关联关系。而日本渔业协会、福岛县磐城市议会议员、承受巨大风险及损害的当地渔民,以及关注环境风险损害的日本民众能否通过提起预防性环境公益诉讼来影响日本政府,可予关注。

  四、结语

  海洋环境面临风险、损害,法理斗争危中求机。历史上没有一个核电站像福岛核电站这样宣布排放核污水入海。这是一个沉重的时刻,也是一个关键时刻。日本之所以敢冒天下之大不韪向国际社会公然宣布核水排海计划,与国际上尚未运行成熟、有效的海洋生态环境损害赔偿制度不无关系。当前,国际法层面有关海洋环境保护的规定,只是在《联合国海洋法公约》第192条规定了缔约国在保护海洋环境方面的一般义务,即“各国有保护和保全海洋环境的义务”,在第194条规定了海洋环境污染预防,却未确立违反上述义务的法律责任。历史上,海上风险、事故出现往往推动重要立法的出台或修订,此次日本政府公布核污水排海决定能否推动海洋生态环境保护国际立法,从国际法层面夯实海洋生态损害赔偿责任,完备预防型海洋生态损害赔偿诉讼机制,令人关切。

  从构建人类命运共同体的角度来说,针对日本政府正式确定将福岛核污染水排海计划的不负责任的行为,相关利益国家、国际组织都应给予高度重视,督促日本履行其应尽的义务。日本在这个过程中应当进行信息公开,保障公众的知情权,与相关利益国家进行磋商,防止造成无法逆转的后果。

  我国作为日本近邻和利益攸关方的国家,应当重视监测日本福岛核污水渗漏对海洋环境的影响,并推动海洋生态环境损害赔偿制度在国际法层面的完善。

  我国是一个负责任的大国,正在积极参与全球海洋环境治理。如果日本需要我国提供相关的帮助,我国可以考虑提供帮助。这样做有两方面的作用:一方面,可避免日本核污水排放对我国海域造成危害;另一方面,对于全球海洋环境治理也具有促进作用,并维护我国负责任的大国形象。

  参考文献

  [1]刘军国,张朋辉,荣翌.核废水排海决定极其不负责任[N] .人民日报, 2021-04-14(16).

  [2]RICHARD J. L. The Making of Environmental Law[M]. Chicago:University of Chicago Press, 2004:8.

  [3]李秀石.日本海洋战略对中国的影响与挑战[J] .人民论坛学术前沿, 2012(6);55-60.

  《论核污水排海的海洋生态损害赔偿责任》来源:《贵州大学学报(社会科学版)》,作者:梅宏

文章标题:论核污水排海的海洋生态损害赔偿责任

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