近年来，随着城市化进程的加快，城市基础设施建设投入逐年增加，但在市政基础设施建设项目管理中屡屡出现中标价超概算、结算价超中标价的问题，究其原因，主要和项目前期准备工作不足、项目实施过程中变数较大等因素有关，同时，也和新成立的投资机构相关工作人员缺乏经验或工作责任心不强、投资机构缺乏相应的审查把关机制有关。为此，针对市政基础设施建设项目的特点和现状，就项目的招标投标、合同管理、工程变更、计价管理、造价控制等涉及项目投资控制的诸多方面进行了调研，对市政基础设施建设项目的投资控制现状和原因进行了深入分析，并提出了相应的控制措施。
一、投资超概算、结算价超中标价的原因分析
（一）项目前期准备工作不足：
1、一般而言，重大市政基础设施工程建设工期安排都很紧凑，往往造成项目前期准备时间不足，准备工作不够充分，边设计、边招标、边施工的现象突出，从而难以遵循科学的建设程序和建设周期。
2、对项目现状调查、地质情况勘察、地下管线调查不够详细。市政工程一般涉及的地下工程和土石方工程量较大，因地勘和管线不准确，导致开挖以后出现很多问题，造成设计随之修改，以及由于土质不好大量换填等等，致使工期拖延、投资大幅度突破。
3、设计单位业务量较为饱和，投入项目设计的人员力量不足，设计从业人员普遍年纪较轻，实际经验不足，加之设计周期短，从而造成设计质量不高、设计深度不够，导致施工过程为弥补设计缺陷或满足使用功能而不得不做大量设计变更。
（二）项目实施过程变数较大：
1、市政工程涉及专业部门较多，各种管线复杂，很多管线还分属军队、电信、电力、煤气等各部门，这些迁改费用、赔偿费用事前难以确定，且费用较大，这也是投资突破的重点。
2、市政设施项目配套设施（如电力浅沟、电力隧道、管线管沟、交安工程等）增补项目多，由于部分工程设计与招标不同步，导致后期增补项目较多，又难以安排其他施工单位交叉施工，故大多采取作为增加工程直接委托的方式，也导致投资大幅增加。
3、建设部与国际惯例接轨推行的工程量清单计价和招标，是参照FIDIC模式进行计价和招标，而国际上普遍存在低中标高索赔的现象，索赔成为施工企业赢利的主要手段，如在我国的紫坪铺水库、小浪底、三峡工程中就有较多索赔，招标人在前期准备不充分，招标文件不完善，造成索赔的费用增加。
4、部分城市现行最低价中标的招标方式且交纳低价风险金的办法并非防止低价的唯一有效办法，过分低价导致施工企业亏损，使其有通过设计变更来改变其亏损的利益驱动，低价保证金加重了施工企业的资金负担，个别工程保证金甚至超过了合同价，过大的资金投入和资金成本，使施工企业更提高了工程利润的预期，加大了在工程造价上与业主的分歧和矛盾冲突。
5、中国经济高速发展，固定资产投资规模增速较快，资源和劳动力短缺，以及物价通涨效应叠加，引起建筑材料、设备、运输、劳动力的大幅上涨，这也直接导致了项目建设成本的上升。
（三）投资机构控制不到位
部分新成立的投资机构相关工作人员缺乏经验或工作责任心不强、投资机构缺乏相应的审查把关机制等，导致工程造价额外增加。
二、控制“两超”现象的措施。
针对以上现象，在市重大建设项目建设中应进一步推行以下措施来加强投资控制：
（一）重视项目建设前期工作：
1、投资控制的重点是事前控制。加强前期现状调查、地质勘探、管线摸底等工作；加强设计审查工作，推行设计阶段造价控制、限额设计等方法，保证设计概算的基本准确性、严肃性。
2、将地下障碍、地下管线的搬迁和赔偿费用单列，在投资中打足，并将其归属于拆迁费用，不进入工程费用。
3、合理确定建设周期，作到设计完善后进入招标，招标结束后施工，尽量避免过多的标外增加工程量。
4、提高招标工程量清单编制的质量和准确性，保证中标价能准确反映施工图的全部内容，防止漏项、错项、工程量少算，对招标控制价不能随意的抬高和降低，做到中标价反映工程合同全貌，对工程量清单编制单位要在合同中加入约束条款，对清单工程量出入较大的要追究中介机构和编制人员的赔偿责任。
5、为规避恶性低价、恶意不平衡报价，应加大评标环节的技术分析和经济分析工作，建议对重大项目进行先清标后评标的办法，建立一支清标的专业技术队伍、健全清标的制度和方法。将标书中的技术问题、报价问题、对招标文件的响应问题进行清理、统计、列出，供专家评审时参考以及中标后签定合同时做进一步约定。
6、参与设计方案的审核，控制设计的经济性，推广节约型设计；对施工图设计提出可行性造价控制意见，逐步推行限额设计。
7、参加施工招投标的组织实施，负责制定投标报价控制措施，组织标底、清单的测算及审核。
（二）加强项目实施中的过程控制：
1、设计变更管理应按程序操作，超过50万以上的重大设计变更应进行经济比较，开专题会进行专家论证，做到先批准后实施。尽量减少不必要的变更，必须要变的也要在可控范围内，对变更部分要核算价格，清楚变更的量差和价差。代理业主对各阶段的变更要定期汇总累计，上报市重大办备案。
2、全过程引入造价控制，从设计、招标、施工、结算等全过程引入造价咨询单位进行控制，由造价咨询单位分阶段作好投资控制计划和控制方案，变事后控制为事前控制和事中控制，重点加强对设计阶段的投资控制，做到心中有数；另一方面也要在施工过程中加强对变更和签证的核算，使业主能动态的掌握投资变化情况，同时也保障了施工企业的合法权益，做到变更签证事前定价，改变先施工后扯皮的现象。
3、建立公平的市场交易环境，严格合同的履行，建立合理的索赔通道和索赔环境，要认识到索赔是国际惯例，对合理的索赔要求应予接纳，建立建筑市场“谁出错谁买单”的规则。对施工企业投标失误、恶意低价、施工不当的错误要坚决让其买单。对业主原因、建管、监理错误指挥而给施工单位造成损失的，应允许施工企业的正当索赔。对施工企业不履行合同，无理拖延工期的业主应积极提出反索赔。只有建立了公平的索赔和反索赔环境，也才能减少现在项目建设中存在的以变更补损失、关系变更、人情变更等不规范现象的出现，同时也有利于提高业主和建管单位的项目管理水平。
4、合理确定预留金比例，在招标阶段要充分考虑到市场波动和物价通涨因素，特别是对工期较长的项目，在预留金内要设置物价通涨系数；
5、建立项目投资控制长效机制，建立以业主负责，造价咨询机构配合控制、政府主管部门进行有效监管和检查的机制，建立项目完成后评价体系，对投资控制较好的建管单位和造价咨询单位应给予更多工程业务，而对完成效果不佳的单位，要实行禁入的措施。
6、工程量清单（暂估量）的控制：负责审核暂估量计量结果，提出合理化建议，有效控制暂估量造价。
7、清单、包干新增单价的控制：负责审核、测算清单招标工程新增项目的综合单价，考察专业工程的市场价，测算包干项目的包干价，报送审计局认定后进入结算。
8、设计变更、工程签证控制：参与设计变更的方案选取，控制好工程质量、进度、造价、安全各方面的对立统一关系。负责工程签证的计量审核，保证签证的真实、规范、完整性，报审送审计局审核并配合现场的认定。
9、材料价格的认证控制：参加主要及大宗材料的招标、询价，做好材料合格证的存档，把好材料价格认证关，需报审的上报审计局并配合审核认定。
10、工程月进度割算控制：各施工企业按工程项目每月25日前报送当月已完工程割算，指挥部及监理单位造价人员负责割算的审核并作为投资控制及进度款拨付的依据，无故延迟或不报用的，停止拨付工程进度款。
（三）工程决算控制
对决算资料的整理把关，保证结算资料的真实完整；对决算审计资料内容、要求、提交时限、归档等工作内容制定要求并严格执行；做好审计资料的存档备案、审计意见的反馈等工作。力求通过竣工决算与概算、预算的对比分析，考核投资控制的工作成效，总结经验教训，积累技术经济方面的基础资料，提高未来建设工程的投资效益。
（四）提高投资机构人员业务水平、管理水平
对投资机构相关工作人员进行培训，提高其业务水平；完善投资机构管理机制，遏制因人员管理缺陷而产生的额外增加。
综上所述，市政基础设施建设“两超”形成的原因是多方面的，但通过以上措施的实施，可以有效地遏制恶性低价中标的现象愈演愈烈，推动建筑企业理性投标，促进建筑市场良性健康发展。同时也保证重大建设项目的质量和工期目标的实现，使项目中标价超概算、结算价超中标价的现象有所改观。
参考文献
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