我国地方政府体制创新研究

　　摘要我国地方政府体制在改革大潮中取得了许多创新性成就，但也面临着权力运行
　　无序、决策制度短缺、公共治理转型滞后等一系列问题；这些问题既有制度供给不足的原因，也有制度变迁路径选择的局限；实现地方政府体制创新应从中央与地方合理分权、重构地方政府结构、转变地方政府职能等方面入手。
　　关键词：地方政府 体制创新 制度分析
　　
　　一、地方政府公共行政的主要职能与权限界定
　　（一）公共行政管理职能。
　　长期以来，人们常常把“政府行政”等同于“公共行政”，其实公共行政在价值取向、涵盖范围、具体手段及追求目标等诸方面都与政府行政有很大的不同。在公共行政的框架里，行政行为的根本目标在于公共利益；行政决策的效能在于公开透明；行政执法的宗旨在于公正公平；行政成本的消费在于公共财力；行政运行的效率在于公民和社会组织的共同参与；行政体制的架构、行政机构的设置和行政职能的配置在于公共服务。
　　（二）经济调节职能。
　　地方政府加强经济调节职能，主要是克服市场缺陷的政府干预，主动运用法律、经济、行政等多种手段，积极调控经济活动。具体讲，要发挥好三种职能：一是战略引导职能。二是平衡协调职能。三是保护职能。
　　（三）依法行政职能。
　　依法行政体现在大量的地方政府行政行为中。一是要高度重视执法程序问题。程序是实体的保证，只有程序合法才能使实体处理合法。二是要高度重视目前地方政府行政行为自由裁量权弹性过大的问题。
　　（四）市场监管职能。
　　由于垄断现象难以避免等多种外部效应的存在，市场价格机制有可能不能正确反映成本和收益，而出现市场信号不准或失真的市场失灵情况。企业可能因市场失灵产生的错误导向而使经营投资失误。因此，地方政府必须制定各种法规和市场规则，规制一切市场主体与市场行为，维护市场契约关系和市场秩序，努力创造良好的市场环境。
　　（五）提供公共产品职能。
　　由于公共产品投资成本大，建设投资周期长，企业及社会投资者一般不愿参与，依靠市场调节很难达到供给与需求的平衡，需要政府通过财政、金融、产业政策等政府行为和公共政策，支持或补贴公共项目建设，尤其是对以全社会公共利益为目的的项目，地方政府应全面参与或直接经营。
　　
　　
　　二、我国地方政府体制改革面临的挑战
　　
　　党的十一届三中全会以来，我国在改革经济体制的同时也进行了以调整国家权力结构，解决权力过分集中；改革行政体制，转变政府职能；简政放权，调整中央与地方关系等为主要内容的政治体制改革，地方的政府体制因此发生了许多新的变化：
　　
　　1.是中央与地方某些制度性框架已初步确立。
　　2.是地方政府角色、功能有了一定程度的变化。
　　3.是出现了许多地方治理模式的新探索。
　　
　　但是，应当看到，地方政府体制创新从总体上并不十分理想，还面临着许多问题和挑战。
　　
　　1，在中央与地方关系上，面临着权力运行无序的挑战。我国地方政府改革是循着解决高度集权、下放权力路子进行的。但在权力下放过程中，由于缺乏制度化的约束，一方面在中央与地方之间形成一个可以讨价还价的权力博弈空间，出现所谓“跑步钱进”等怪现象，地方常有越权行为和“变通”做法，使中央的政令难以落实，既扼制了地方的作用和积极性的发挥，又严重削弱了中央宏观调控能力，弱化了中央的权威；另一方面，在地方与地方的关系上，又表现为地方政府之间的地区封锁和竞争的无序。各地方政府在大力发展地区经济的冲动下，从自身利益出发，控制本地资源，封锁地区市场，禁止原材料外运，禁止输入外地产品等，形成了地区封锁、地方保护主义，即人们所说的“诸侯经济”。
　　
　　2，在地方决策制度上，地方政府面临着制度短缺的压力。提升公共决策能力是地方政府创新的重要内容，但从当前情况来看，首先，在决策主体上，人民代表大会和政府的决策潜力尚未充分得到发挥，各级党政部门的政策研究机构权威地位不高，职能发挥不完全，研究政策少，充当秘书班子多。其次，在决策的民主性上，公民参与政府选择的渠道很少，政策议程的提出，主要不是来源于公民的政策诉求，而是来源于决策机构内部建立的制度性信息搜集系统。
　　3，在公共治理的方法和手段上，地方政府职能转型滞后于社会转型和体制转轨。由于政府自身改革的艰难性，地方政府的治理方式和手段并没有得到实质性改变。政府依然保持着强大的干预力量，扮演着经济建设型政府的角色，把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务，其结果是，政府过多干预导致市场和行政权之间的扭曲，引发政府行为的紊乱，助长权力行使的非理性和腐败的泛化和蔓延。
　　
　　三、影响地方政府体制创新的制度因素
　　
　　中国地方政府体制改革中出现的困境和问题，从根本上说，是传统行政向现代公共行政转型过程中存在着较为严重的制度缺陷。所谓制度缺陷是指政治制度和政治结构本身不完备而表现出与现实存在的差距。
　　1，法律制度供给不足。地方政府的创新和变革是在既定的法律秩序下进行的，而现行的宪法和法律秩序却在中央政府与地方政府权限的划分上存在着诸多缺陷，表现为法律制度供给的不足。这种制度缺陷造成的后果就是，一方面，由于在法律上中央政府高于地方政府，地方政府从属于中央政府，受中央政府直接控制。中央政府可以以下放权力的方式，调动地方政府的积极性，当地方政府对中央权威构成挑战时，中央又可凭一纸文件收回下放的权力。另一方面，作为改革政策的实际执行者，地方政府掌握着最直接的信息和统计资料，并在目标函数上有着不同的构成，如追求地方财政最大化，扩大对地方资源的配置权力，获得本地民众的支持等。
　　2，非正式制度因素的作用。非正式制度主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等。与正式制度相比，非正式制度的转变在制度变迁中具有十分重要的作用。
　　3，制度变迁路径选择的局限性。政府主体对于制度安排实行严格的管制，决定着制度供给的方向、速度、形式和战略安排，而非政府主体只有经过政府主体的批准才能从事制度创新，处于从属的地位。这种以为政府主导的制度变迁存在着很多制约因素，如政府管理者的偏好和有限理性、官僚体制的惰性、利益集团的影响和社会科学知识的局限等。特别是当改革可能要承担一定政治代价时，如权力的扩散弱化了权力中心的权威性，为控制代理人偏差行为需支付更多的费用，经济自由化可能诱导政治力量的多元化趋势导致对权力中心产生某种潜在的威胁，以及由于利益关系的调整引发社会不稳定带来的安全隐患等，就会使改革陷入困境，严重时就会导致改革的停滞。加之改革是一个“非帕累托改进”，在旧体制下的既得利益者只愿意分享体制变革带来的好处，却不愿意付出成本，甚至抵制改革。这样，为了保持改革大局的稳定，减少阻力，在地方行政改革中不得不花费大量成本给予一定的补偿，使改革无法大步前进。
　　
　　
　　
　　四、地方政府体制创新的途径和目标选择
　　
　　根据以上分析，我国地方政府体制的创新，只靠地方政府的主动性还不够，必须与上端的政治改革结合起来，依靠整个政治体制的改革来实现地方政府体制的创新。
　　
　　1，以法律的形式实现中央与地方的合理分权。地方政府改革的成败，从根本上说，取决于中央与地方关系的重新组合。从我国的实践来看，现行的中央与地方关系模式下的地方制度已无法满足经济、社会发展的需要，迫切需要创新，其主要目标就是实行法律分权制。赋予地方自治的法律地位，依法明确划分中央与地方的职责权限，实现中央与地方权限划分及其运行机制的法定化、制度化和程序化。
　　
　　2，改革地方行政区划体制，实行地方制度创新。我国的地方行政区划肇始于古代，是与高度中央集权体制并行不悖的。在改革开放的今天，不仅不适应地方分权化改革的发展方向，而且也阻碍了统一的社会主义市场经济体系的形成，必须进行改革。
　　3，转变政府职能，建设服务型地方政府。中国地方政府的建设应适应社会主义市场经济的要求，由传统的管理型政府向服务型政府转变。所谓“公共服务型政府”，从经济层面上说，主要是为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。在政治层面上，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；在社会层面上，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。
　　
　　4，重构地方政府结构。政府机构是政府职能的物质载体，职能则决定着机构的设置和发展方向。因此，在转变地方政府职能的同时，重构地方政府结构也就成为必然的选择。政府作为公共部门，其职责就是提供公共物品，主要包括向公众提供公共服务。
　　首先，在地方政府层级的选择和职责权限的划分上，应当根据地方公共物品的分布特征来设
　　置地方政府的层级和职责权限。在地方政府层级设置上，允许多样化的存在。在地方政府职责权限划分上不强求一致，有的地方职能可以强化；有的地方的职能可以弱化。
　　
　　其次，在地方政府规模的选择上，应依据其承担的职责和功能来确定规模。也就是说，在解决我国地方政府机构臃肿和人员过多的过程中，不必按照统一的比例进行人员的精简，应当根据各级政府所承担的职责来进行，允许地方政府的规模在不同地区的同级政府之间存在一定差异。
　　
　　再次，在地方政府机构的设置上，应根据地方公共物品的数量、种类和分布特征选择。这就是说，在地方各级政府机构设置上不强求所谓的“对等”原则，而应依据地方政府履行职责的需要来设置机构。有些机构在这一级地方政府设置，而在另一级政府中就可能没有存在的必要；有的政府机构在这一地区设置，而在另一地区则可能是不必要的，一切都要本地区政府所担负的职责和功能相一致。
　　
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