【摘要】政策议程的研究在我国学术界和政府治理中受到了越来越多的重视，但是这些理论范式缺少对政策议程构建受阻的研究。本文研究了公共政策议程构建的受阻过程，针对性的对城市政策议程构建过程的阻力产生的原因进行了分析。
【关键词】学术界杂志,公共政策,议程构建受阻,社会板结化
一、城市社会结构的板结化滞后社会流动性
自1987年开始，我国社会便进入了加速转型时期。急剧的社会变迁也使得社会结构功能在一段时期内处在剧烈的分化与重构状态之下。由于新的社会结构与功能需要一定的时间进行磨合，我国社会结构在不断的分化中便出现了经济与社会发展的严重失调，其中最凸显的表现就是城市中经济发展与社会发展的不同步。
改革开放初期的经济体制改革具有明显的财富增长和资源扩散的效应，在此过程中，社会中的弱势群体和边缘群体最早在改革中是受益的，社会中最贫困阶层的收入和生活得到初步改善。但是在90年代以后，财富聚敛效应逐步显现。市场机制在部分特权阶层的导向下造成收入和财富越来越集中在少数人手里。在“马太效应”作用下，社会各阶层间的收入和财富差距越拉越大：一方面一个数量不多的“富一代”群体开始形成;另一方面，失去土地的贫困农民、进入城市的农民工和城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层构成了一个底层社会。因此，我们的社会断裂成多个部分，有学者将其分为：特殊的获益者群体、普通获益者群体、利益相对受损群体和社会底层群体这4个社会阶层。随着市场化改革的深化和市场力量的崛起，社会阶层分化日益强化，更显为：占据较多社会资源的精英阶层、不断成长的中间阶层和以体力劳动为主的农村和城市劳动者底层阶层。[1]
陆学艺在其《当代中国社会流动》中指出，“从我们对各种职业群体和社会阶层代际、代内流动的分析来看，1980年以来，在处于较为优势地位的国家与社会管理者、经理人员、专业技术人员等阶层中，代际继承性明显增强，代内流动明显减少，表现出多进少出趋势;而处于经济社会位置较低阶层的子女，要进入较高阶层，其进入门槛明显增高，两者之间的社会流动障碍在强化。”[2]
城市各阶层边界的明晰化严重阻碍了社会要素在社会结构中的流动，信息不对称的情况屡屡产生，并且各阶层的共识日趋减少。合理的社会流动是社会良性运行的重要协调机制，然而我国城市阶层结构的板结化加深了“马太效应”的作用，底层公民的诉求难以通过畅通的渠道传递给政府。同时在无良好制度保障下，他们也无法与上层社会进行公平的利益博弈。从社会现状中获益的既得利益集团有很强的歪曲、掩盖社会问题的动机和能力，因为他们有较高的组织化水平和集体行动的能力。按照奥尔森的集体行动逻辑理论，既得利益集团内部由于人均利益远远高于普通公众，所以达成意见共识的机会也更高，所以他们更能在不公平的博弈得逞。
二、城市政府自我责任定位的缺失
公共选择理论认为政府在很大程度上也是“经济人”，它在对待公共政策议程建立中也会追逐自身利益效用的最大化。形式上政府将自己在宪政机构中地位为社会公共利益的最高代表，但是实际上政府也一直在追求一些特殊的利益，譬如特权地位、经济待遇等，最典型的便是官僚机构所追求的规模扩大化和预算支出最大化。在我国经济理性下主导的地方政府为突出组织结构乃至领导个人的政绩成果，都在强调将经济的增长视为第一要务，并没有将其社会管理职能放在一个平衡发展的地位。
我国政府政策输入机制的“内输入”特点明显，在政策转换过程中也常常出现“黑箱”的特征，并且在缺乏透明和有效体制内外监督的情况下，政府和决策者的私利转化十分方便，对公共责任的追求很容易屈服于寻租的诱惑。然而作为行政伦理的根源，政府的行政责任却又是其合法性来源的最重要的一个方面之一。我国城市政府自我定位失范的一个重要原因就是过于简单的将公民与政府的关系视为“委托―代理”关系。处于劣势的委托人(公民)在面对代理人(政府)拥有较大的行政自由裁量权无法约束时，政府必然会在其公共性和行使权力的自主性中出现冲突，公共权力在运行中极可能出现不负责任的行为。
我国城市政府机关在日常事务处理中所表现出来的并不缺少权力，而是缺少责任。缺少责任约束的政府一方面会导致权力出现异化，另一方面更使政府的权力正在失去应有的合法性权威，导致民众产生了对政府的信任危机。
三、公民社会的发展不健全
随着我国社会的不断现代化以及宪政历程的推动，传统意义上的“强政府，弱社会”的局面开始扭转，公民的政治心理日趋成熟，政治人格从一味的盲从政府开始转变为独立自主，个体政治行为日趋理性，社会政治参与得到扩大。
然而我国的公民社会却是一种典型的政府主导的公民社会。这些公民组织在积极地谋求成为社会多元管理的主体之一的地位时，对党政机关及其附属公共事业单位体现出了极强的依附性，社团的建立必须按照国家法律规定挂靠于上述单位，并且要有相应的级别、编制及配套资源。行政组织的强行中介和等级化的制度安排限制了公民组织的自由发展，不能真正的有效发挥联系社会与政府的纽带作用。
另外我国的公民组织总体上硬件设施普遍不完善，志愿失灵的情况也是常有出现。尽管不少公民组织意识到参与公共政策流程对于完成组织价值目标是非常重要的，但资金、人员的缺乏又让他们力不从心，无法高效全身心的参与进去。各公民组织之间的资源又未能很好联合使用，不能产生强大的合力对公共政策议程的建立产生作用。
此外我国公民社会参与公共政策构建过程的制度化水平不高。在西方现代民主制国家，公民社会的成熟主要是体现在政府有一整套健全的制度来保障公民的政策议程参与。制度化程度的高低根本上决定着公民参与公共政策议程制定的深度和广度。虽然我国的基本社会制度为公民社会参与公共政策过程提供了基本物质保证，但关于规范公民社会的参与行为、畅通公民社会的参与渠道、保证公民社会的参与实施的制度却不够健全，致使公民社会参与公共政策的行为多以非制度化和离散型的形式出现，这也严重地影响了公民社会进入国家政治生活的过程的有效性。[3]
与此同时，随着社会分工专业化的趋势日益明显，“精英统治”的理论反而更有市场。与古希腊的公民社会不同，受到我国的国民素质、教育程度、公民经济状况等因素的影响，普通公民对公共行政的看法还存在很大程度上的局限。我国公民参与公共行政实践中表现出诸多不足，最常见的就是公民在日常公共事务中参与不足，但是在突发事件中又极为狂热。本质上还是由于公民政治观念的落后、法制观念的薄弱、文化素质的低下导致了政治表达能力的不足。公民社会的建立需要的是积极地公民参与，而真正的公民参与不仅要有一定的参与人数、参与通道，更应通过公民精神来实现。
注释：
[1]吴忠民.中国社会政策的演进及问题[M].山东人民出版社，2009：454.
[2]李迎生.转型时期的社会政策―问题与选择[M].中国人民大学出版社，2007：46.
[3]刘淑影.中国公民社会在公共政策中的角色分析[D].南京师范大学学位论文，2007.
【参考文献】
[1]郭燕.当代中国公民社会的发展现状与构建[D]，山西大学学位论文，2007.
[2]靳永翥.公共服务提供机制：以欠发达农村地区为研究对象[M].北京：社会科学文献出版社，2009.
[3]刘伟，黄健荣.当代中国政策议程创建模式嬗变分析[J].公共管理学报，2008(3).
