2012年党的十八大报告指出了新型城镇化的道路，新型城镇化成为推进当前和今后一段时期我国经济社会发展的重要战略选择。现行土地制度的改革和创新，是推进新型城镇化的关键，也是中国经济继续前进的重要动力。
摘 要：新型城镇化应以人口城镇化为核心，破除城乡二元体制，在集约智能、绿色低碳发展原则下，走城镇化与新型工业化、信息化和农业现代化四化并举的发展道路。现行的土地制度已成为推进新型城镇化的主要障碍，亟需在以下几个方面创新和发展：完善土地产权制度、农民宅基地制度及农民住房财产权制度，保障农民土地财产权益的实现;改革征地制度、划拨制度及工业用地制度，严格控制建设用地增量，调整用地结构;建立城乡统一的建设用地市场，以市场决定土地资源配置;实施户籍制度、财税制度、融资机制与土地制度联动改革，改变土地财政的城镇化融资模式;政府回归土地管理的职能定位。
关键词：北大核心论文发表,新型城镇化,土地制度,土地财政,土地产权,土地管理,建设用地,改革
一、新型城镇化的内涵
城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。改革开放后，市场经济释放的强大推动力使我国进入了快速城镇化时期，城镇化率从1978年的17.9%迅速提升到2013年的53.7%①，创造了中国经济高速增长的奇迹。但是，我国城镇化质量不高的问题也越来越突出。新型城镇化，正是针对以往城镇化实践中所出现的重大问题提出来的，是对以往城镇化的一些理念和做法进行修正，它至少包括以下几个方面的内容：
第一，新型城镇化的实现路径是城镇化与新型工业化、信息化和农业现代化“四化”并举。工业化创造了城镇化的动力源泉;现代化的农业才能提高农业效率，为城镇化提供人与物的保障;信息化则为城镇化、工业化、农业现代化的发展提供了高科技的有效手段;而城镇化承载了工业化和信息化发展空间，带动农业现代化加快发展，发挥着不可替代的融合作用。[1]
第二，新型城镇化的核心是人口城镇化。土地的城镇化与人口城镇化保持同步协调发展是城镇化的理想状态。2000-2011年，我国城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度 ②，表明我国以往城镇化发展的核心是城镇面积的扩张而不是“人”。而城镇化的本质是人类劳动和生活的基本生存方式的转变，让更多的人享受到城镇化所带来的生活品质的提升及人类文明进步的成果应该是城镇化的核心。
第三，新型城镇化的理念是破除城乡二元体制。我国存在城乡二元体制的领域主要有两个：一是人口，若按城镇户籍人口统计，2013年底我国城镇化率仅仅35.7%，被统计为城镇人口的2.34亿农民工及其随迁家属③，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。二是土地，我国土地分为城市国有和农村集体所有，凡城镇化用地都需要通过国家征收，严重扭曲了土地收益与供需结构。因此，新型城镇化应该破除城乡二元体制，实现城乡在社会经济结构上的高度融合与协调发展。
第四，新型城镇化的发展原则是集约智能、绿色低碳。以往城镇化发展模式过度追求规模扩张和经济速度，以牺牲农业和粮食安全、生态和环境为代价推进城镇化。新型城镇化的发展模式必须由粗放型向集约型转变，走布局集中、城镇密集、用地节约的城镇化之路。
二、现行土地制度成为推进新型城镇化的制度障碍
我国现行的土地制度为以往城镇化的快速发展做出了贡献，也是以往城镇化问题的主要根源之一，已经成为推进新型城镇化发展的制度障碍。
(一)影响人口城镇化的土地制度因素
首先，现行土地制度是我国城镇商品房高房价的推手，使广大农民工无法买得起城镇住房，阻碍了人口城镇化。现阶段，建设用地指标的三成用于划拨用地，超过四成用于工业用地，剩余的指标才用于房地产市场。例如，2003至2010年8年间，我国工矿用地占国有建设用地供应总量的43%，住宅用地占总供应量的 23.6%，其中普通商品房用地供应量只有17.8%④。地方政府采用行政手段配置严控商品房建设用地指标，导致了房地产土地市场供需失衡和商品房价格快速上升。
其次，现行土地制度制约了农民的资产能力。现阶段，承包地和宅基地是农民工最主要的财产，却没有良好的、公平的流转渠道及退出机制，不能为农民工带来更多的增值收益，土地的财产性功能尚未完全释放，影响了农民工城镇融入进程。
(二)影响产业化升级的土地制度因素
现行土地制度下，我国农村土地按人口平均分配，人均耕地仅0.1公顷，农户户均土地经营规模约0.6公顷⑤，分散的家庭承包生产无法实现土地的集约化经营和农业产业的规模化发展。另一方面，虽已有大量农民转为产业工人，但由于土地产权边界模糊以及农民工社会保障的缺失，农民工难以斩断与农地千丝万缕的联系。民工荒和劳动力结构失衡问题始终得不到彻底解决。产业工人队伍缺乏稳定性，影响了产业升级，更影响了城镇经济结构战略性调整[2]。
(三)影响城镇化用地效率的土地制度因素
在现行征地制度下，地方政府垄断了土地农转非渠道，土地的廉价导致了地方政府的粗放利用。具体表现在两个方面：一是目前行政操控的工业用地价格不能真实反映市场供求关系和资源稀缺程度。企业用地容积率过低、投资强度和产出强度普遍较低。从2000年到2010年，全国人均城镇工矿用地不仅没有减少，反而从130平米提高到142平米。二是各地都在建大广场、大马路、占地庞大的办公楼。从2000年到2010年，城市建成区人口密度从每平方公里7700人下降到7000人⑥。二是农村建设用地浪费严重。在现行的农村土地产权制度下，由于缺乏有效的土地流转和退出机制，农村人口减少了1.33亿人，农村居民点用地却增加了3045万亩⑦。 (四)影响城镇化资金来源的土地制度因素
现行土地制度的设计造成了地方政府主要是从土地的增量而不是土地的存量获取土地收益，通过融资平台以土地作为抵押获取银行贷款更是成为最近几年城镇化资金的主要来源。2013年12月30日，国家审计署发布的《全国政府性债务审计结果》证实了这一点：“地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。”
三、以土地制度改革推进新型城镇化建设
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)多处涉及土地制度改革，为土地制度的创新和发展指明了方向。但还需要我们从现实需求出发，在推进新型城镇化的背景下进一步探讨完善和创新土地制度具体思路。
(一)完善农村土地产权制度，建立健全农地承包经营权流转市场机制
在现代市场经济中，土地产权关系越明确越合理，土地利用就越经济，效益就越高。《决定》提出“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”通过明晰农村土地所有权、土地承包权、土地承包经营权三者之间的产权关系，着力保障农民的土地用益物权。坚持农村土地所有权归农民集体，集体中的农户拥有土地的承包权才有了坚实的基础，也只有明确农户的土地承包关系长久不变，农户的承包经营权才能充分实现其财产价值。在不改变承包土地用途的前提下，农户可以自由选择承包土地的具体经营方式，可以自己耕种，可以出租，可以入股产业化生产，还可以担保融资。农民可以在农业发展、城镇创业、城镇购房中拥有可预期的财富和资产，拥有更多的平等机会参与城镇化进程、享受城镇化的文明成果[3]。
为了落实《决定》，相关法律需要做以下修改与调整：一是《土地管理法》应增加此项条款：“农村土地承包权人对土地依法享有占有、使用、收益的用益物权”。二是把《决定》提出的“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”的精神明确为法律层面的规范，把《土地管理法》第14条“土地承包经营期限为三十年”改为 “农村土地承包关系稳定并长久不变”。三是取消《担保法》第37条中有关“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”的内容，同时在第34条“可抵押财产”中增加“承包经营权”、“农民住房财产权”的款项。
农地流转是土地资本化、农村劳动力转移的关键。但是，土地流转如果只是靠农民私下寻找交易对象，个别谈判，交易成本较高，必然影响成交率，农地资源难以集中形成规模配置，难以提高农业生产经营的效率。市场才是配置资源最有效的机制，应该按照市场机制的原则恢复土地的商品属性，具体措施包括：第一，培育和发展为农村土地流转服务的各类中介组织，开展土地流转的供求登记、信息发布、土地评估、政策咨询、信用担保等服务工作，以降低土地流转成本和风险，提高流转效率。最好还能有中介机构具备暂时收留流转土地的功能，为急于转出农地但苦于找不到转入者的农户解困，有合适的机会再把整合好的土地转给农业大户，以达到实现农地规模化经营的目的[4]。第二，加大政府对规模性经营主体(如农业大户、农民合作社、家庭农场)的扶持力度。地方政府通过财政、信贷、税收等多种手段，促进土地适度规模经营。甚至还可以引入信托项目，如 2013年10月成立的“首单”土地流转信托项目“中信・农村土地承包经营权集合信托计划1301期”，信托期限为12年。地点为安徽宿州�桥区，可流转面积达5400亩，中信信托引入的第三方服务商是一家以生物研发投资为主业的公司，负责土地流转后的开发经营管理角色，包括土地整理规划、招商招租等，农户的收入为“基本地租+浮动收益”两部分[5]。第三，探索土地承包经营权抵押贷款的多种模式。如重庆的“农民―银行”的直接模式;成都的“农民―担保公司―银行”、宁夏同心县的“农民―专业协会―银行”的间接模式等等[6]。第四，探索土地承包权置换社会保障的模式。如重庆“地票”模式，在城镇务工多年的农民工以土地承包权置换社会保障，提高了进入城镇后的生活保障水平和未来发展能力。第五，地方政府应设立农村土地承包纠纷仲裁机构，公正、高效化解农村承包土地经营权流转中出现的矛盾。
(二)改革完善农民宅基地制度及农民住房财产权制度
《决定》要求“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。改革完善农村宅基地制度，充分挖掘农村闲置和低效利用土地潜力，是提高土地使用效率，加快新型城镇化建设的必然选择。具体来说，第一，建立宅基地退出补偿激励机制。允许闲置宅基地在本集体经济组织内，向符合宅基地申报条件且无宅基地的农户有偿转让;对农村户口迁出后的宅基地，进行有偿收回;对退出多余宅基地的村民，按退出面积进行补助。对在城镇已购置住房，或愿意进城定居并自愿退还宅基地的农户，按退出面积给予适当的奖励或补偿。对宅基地闲置比例较高、且以非农业收入为主的村庄，可以通过土地整理，鼓励宅基地向中心村、小城镇集中，用宅基地换购集中建设的公寓式村民住宅。第二，建立建设用地指标异地交易制度。如重庆，农民把在偏僻地区的闲置宅基地通过复垦转换成耕地，验收合格后，取得建设用地指标流转的权利，即“地票”，“地票”可以在土地交易市场上进行异地交易。这种异地交易保护了耕地，实现了财产性收益，提高了农民处理闲置宅基地的积极性，也盘活了土地流转市场。第三，允许农村住房对城市居民出售。笔者并不赞成“不允许城里人下乡买农民房子”的说法。如2013年温州“土改”，农村房屋所有权的交易范围仍限于本村，可以想见，没有城里资本注入，仅仅局限于一个村的住房交易能实现多少价值。如果担心资本大鳄的炒作，可以限制每户城市居民购买的数量。农民宅基地的所有权问题需要在立法上谨慎对待。第四，加大宅基地流转后农民社保投入力度。宅基地是农民最重要的保障性财产之一，应保障农民在宅基地流转前后生活水平和社会保障水平稳中有升。如嘉兴“两分两换”模式将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开;以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。把农民分散、凝固的生产和生活资料通过市场的力量实现了价值增值，增加了农民财产性收入，解决了农民的社会保障问题，赋予了农民进城的资本。当然，以上这些土地制度改革尚处于试点阶段，同样存在一定的争议和分歧，全面推行尚需时日。同时，法律修改方面则需要修改《土地管理法》第63条，并明确赋予农村宅基地使用权人宅基地使用权。 (三)改革征地制度
征地制度是国有建设用地市场建设的基本制度，也关系到农村集体经营性建设用地市场发展的空间。《决定》提出要“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”征地范围应该如何缩小，笔者认为按照《宪法》第10条，只有 “为了公共利益的需要”，国家才能征收农民集体土地，《物权法》第42条也有同样的规定。现在要做的“缩小征地范围”改革其实是回归宪法本意而已，即把征地的前提限制在“为了公共利益的需要”，逐步减少强制征地的数量，从源头上减少征地纠纷的产生，同时也为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足的空间。因此，需要在相关法律上作相应的修改：一是要删除《宪法》第10条第一款：“城市土地属于国家所有”。土地从农用变为城市建设，仅仅是用途的改变，并不必然导致所有权属的改变，城市可以建设在国有土地上也可以建设在集体土地上，也不能把所有的城市建设都理解为“公共利益”。二是为了避免地方政府对“公共利益”作随心所欲的解读，必须在新的《土地管理法》、《农村集体所有土地征收条例》中将“公共利益”的表现形式一一列举，甚至应该采取与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条列举的公共利益的统一标准[7]。三是建议在法律制度中规范征地程序，将征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等各个环节明确下来，进一步强化被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权，防止地方政府滥用征收权。五是删除《土地管理法》中按照土地原用途补偿的条款，考虑供求关系以及土地的区位因素等，参照土地的市场价格，以各地区片价作为确立补偿的基本依据。各地已经普遍实行的“留地安置”，对被征地农民和集体从事开发经营、新办企业等方面提供用地扶持，是一种适应市场经济要求的重要补偿方式，对于保障被征地农民的长远生计，发挥了重要作用。对此，应予以推广，并在法律上予以认可。并在征收补偿费用中增加“社会保障补偿”项目，从就业、住房、社会保障等多个方面维护被征地人的权益。当然，土地的升值是整个社会的投入的结果，并不应该由被征收人完全独享。所以还应该建立土地增值收益分配机制，通过收取土地增值税、城市基础建设费等方式兼顾国家、集体、个人的利益，保证新型城镇化稳定、健康发展。
(四)改革城市土地划拨制度和工业用地制度
存量国有土地的使用改革是土地集约利用的重要内容。第一，扩大市场配置国有土地的范围。早在2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》中就已提出“今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用”，但多年来进展不大，这次《决定》再次明确“扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。”改革的关键在于顶层设计，应由中央明确制定划拨名录，自上而下地推行。第二，应制定租赁、转让、抵押的政策鼓励存量划拨建设用地的盘活。实践中，有的地方如广东在2008年开始的“三旧”⑧改造，尝试着在符合城市总体规划的背景下，对低效利用的工业用地，通过政府收储进行转性，获得商业或住宅用地。如果要在全国推广，还需要国家调整商、住用地必须招、拍、挂出让的政策，允许地方政府与原土地权利人之间建立一个合理的收益分配谈判机制。只要符合地方基本城市规划要求，在政府修改规划用地性质基础上，允许原工业用地厂商直接与商住用地开发商进行土地交易，政府通过累进土地增值税(或补交商住用地出让金方式)来获得相关土地改变使用性质所带来的增值收益。盘活土地，调整结构还存在另一种改革思路，如2013年10月，北京市出台的《关于加快中低价位自住型改善型商品住房建设的意见》提出在确保土地供应方面，鼓励企事业单位和相关机构，在符合规划要求的条件下，将自有用地用于自住型商品住房的开发建设，从划拨用地、工业用地转为自住型商品住房用地。第三，建立工业用地与居住用地的合理比价调节机制。2006年国务院《关于加强土地调控问题的通知》建立了工业用地出让最低价标准统一公布制度，要求工业用地一律采用招标拍卖挂牌出让方式交易，在工业用地市场化配置方面迈出重大步伐，但在实际运作中，工业用地出让实行“预申请”制度，出让条件“量身定做”比较普遍，“招拍挂”出让多以底价成交，竞争效应不足，工业用地价格明显偏低。低地价使一些需要淘汰的落后产能得以继续生存，大量低技术含量、高污染、高耗能的行业占据大量土地资源，不利于经济结构调整。但是，基于我国目前的发展阶段，工业用地对国民经济发展、就业、税收等影响重大，短期内还不具备完全放开通过市场竞争形成价格的条件。如何更多地引入市场机制，把工业用地价格提高到一个合理的水平，一直是理论界和实务界讨论的热点。笔者认为，应由国土资源部统一部署，以县(市、区)为单位，根据所辖区域上一年度居住用地平均价格水平，按照全国统一确定的工业用地和居住用地价格比例，折算工业用地出让最低价标准，由国土资源部统一发布，作为各地出让工业用地时必须执行的最低控制标准。最低价标准每年修订一次，根据居住用地价格变化情况，适时调整。建立工业用地与居住用地合理比价机制，有利于发挥资源要素价格的“信号”作用，通过价格杠杆推动产业转型升级，促进城镇化持续健康发展。第四，建立以投资强度、产出水平、产业重点、高科技含量等指标为考核基础的新增用地的项目准入体系。针对过去园区供地土地利用评价标准不一，根据国土资源部颁发《工业项目建设用地控制指标》有关规定，在入园合同中对入园企业供地的投资强度、密度、建筑容积率作出统一规定，从而推进建设项目用地高产出、科技高含量和产业高层次。第五，依法征收土地闲置费税。向闲置企业征收土地闲置费和征缴增值地价，对土地增值部分征缴增值地价。通过征收闲置费和增值地价，使企业为土地闲置付出代价。
(五)建立城乡统一的建设用地市场
市场决定资源配置是市场经济的一般规律。以市场配置土地需要存在真实反映土地稀缺程度的土地价格，才能合理配置土地资源，而这个价格只有在开放、竞争、城乡统一的土地市场上才能形成。《决定》明确提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”目前，我国农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。在现行法律框架下，只有类似于过去的乡镇企业用地，才属于集体经营性建设用地。但是，“缩小征地范围”同时意味着“非公共利益”的建设用地不需要国家征收，允许农村集体经济组织直接成为供地主体，即符合规划和用途管制的集体经营性建设用地可以进入建设用地市场，使所有的建设用地公开、公平、公正地在同一市场上流转。在这方面，各地的改革试验有成功的经验。例如，广东的“三旧”改造，允许在城市建成区内保留集体建设用地，不仅增加了农民和集体组织的财产性收入，也大大改善了城市面貌，促进了产业升级和经济结构转型，形成“多方共赢”的格局。又如广东南海区将集体经营性建设用地纳入规划控制，并制定了规范流转政策和流程，在2011年就着手建立集体经营性建设用地基准地价体系，并建立集体经营性建设用地税收体系。2012年，南海区的工业总产值达到4226亿元，一半以上的工业用地是集体经营性建设用地。 因此，在法律修改方面，需要删除《土地管理法》第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，及第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让，转让或者出租用于非农业建设”，赋予农村集体在符合城乡规划和土地用途管制的条件下自行设定建设用地使用权的权利，允许集体建设用地使用权自主平等地进入市场。当然，集体建设用地流转和直接入市是一项重大改革，还应抓紧研究出台《农村集体经营性建设用地流转条例》，以规范流转为重点，对集体建设用地出让主体、流转方式、用途、程序、交易规则、基准地价、抵押融资、收益分配等事项，进行详细规定。
(五)实施户籍制度、财税制度、城市融资机制与土地制度联动改革
与传统城镇化相比，新型城镇化是一个涉及经济、社会、空间等多重因素的人口迁移过程和社会发展系统长期的过程，不仅基建需要投资，公共服务和社会保障的融资需求也大幅增加。要切实推进城镇化的健康发展，从根本上废除过去政府主导、依靠土地财政的城镇化融资模式，需要有新的激励制度和利益安排解决地方政府发展建设的资金来源问题。中共中央、国务院在2014年3月16日正式公布了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(下称《规划》)。按照《规划》，未来城镇化的资金来源将有三个主要途径。首先，在财政转移支付方面，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，中央和省级财政安排转移支付要考虑常住人口因素，增强农业转移人口落户较多地方政府的公共服务保障能力。其次，将培育地方主体税种，针对城镇化进程中不断增值的土地和房地产，探索开征房产税、遗产税、赠与税、资源税等税种，加快培育相对稳定的地方税源，规范土地财政为税收财政，确保地方财政有稳定可靠的税源。增强地方政府提供基本公共服务能力，形成市政建设、公共服务水平提高和土地增值收入增加相互促进、良性循环的正向激励机制。再次，要建立规范透明的城市建设投融资机制。在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。总之，当地方政府对土地财政的依赖逐渐降低的时候，土地制度改革的压力就会减少[8]。
(六)正确认识政府在新型城镇化中的作用，回归政府土地管理的职能定位
城镇化的一个本质特征就是资源要素的集聚和优化配置。过去政府主导的城镇化应转变改为市场主导的城镇化，政府不再充当土地资源的基本配置者。土地作为一种有限的资源，不仅负载了个体利益，更负载了粮食安全、生态平衡、社会经济可持续发展等社会公共利益甚至国家利益。因此，政府对土地利用的管制又是必须的，这点即使在实行土地私有制的国家也并无例外。我国政府在推进新型城镇化的进程中应全面正确履行土地管理的职能，加强土地资源的保护。第一，利用科学研究和分析方法制定土地利用规划，给予市场主体正确的发展方向的导引。第二，规定土地许可的用途，协调土地开发和保护。第三，制定土地市场运行规则，维持土地市场秩序。第四，调控土地收益在个人、集体、国家之间的分配，促进新型城镇化进程中的公平正义的实现。第五，对土地的使用过程进行监督管理，保证国家法制的实施。
注释：
①数据引自董祚继，《学习贯彻〈国家新型城镇化规划(2014-2020年)〉》，《中国国土资源报》， 2014年4月8日。
②③⑤⑦数据引自《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》http：//news.xinhuanet.com/house/suzhou/2014-03-17/c_119793661.htm。
④数据引自尚前名、王仁贵，《再揭工矿用地大暗箱》，《�望》2010年第10期第104页。
⑥数据引自中国金融四十人论坛课题组，《土地制度改革与新型城镇化》，《金融研究》2013年第5期第 114-125页。
⑧注：“三旧”指“旧城镇、旧厂房、旧村庄”。
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