喀什市“十二五”城市管理策略

　　摘要：总结“十一五”取得的成绩，依据喀什市“十二五”规划城市总体规划（2010年——2030年），借鉴国内外先进城市的现代化管理经验，提出喀什市在“十二五”期间打造西部明珠的城市管理策略是：重点突出，科学创新，先行先试，样板引路。
　　关键词：喀什，“十二五”，西部明珠，城市管理，策略
　　喀什市“十一五”城市概况
　　喀什市是祖国最西部的边陲城市，地处帕米尔高原南麓，塔克拉玛干大沙漠西缘。自古以来就是丝绸之路的一个商埠重镇，具有“五口（岸）通八国，一路连欧亚”的独特区位优势和口岸集群，战略地位十分突出。喀什市于1952年建市，1984年评定为国家乙级对外开放城市，1986年命名为中国历史文化名城，2004命名为中国优秀旅游城市，是喀什地区政治、经济、文化中心，也是南疆区域的中心城市。全市行政区总面积554.8平方公里，至2010年建成区面积43平方公里，辖6个乡、2个镇、4个街道办事处、1个厂、105个行政村、32个社区，总人口60万人。
　　“十一五”期间，社会经济获得平稳较快发展，2010年实现生产总值89.26亿元，人均生产总值16326元，外贸进出口总额4亿美元。
　　喀什市“十二五”规划目标及城市总体规划规构想
　　喀什市提出“十二五”国民经济和社会发展的主要目标为：期末实现生产总值350亿元，人均生产总值35000元，总计完成固定资产投资360亿元；“走出去”战略更加成熟，进出口贸易总额达到36亿美元；“一市两县”经济加速融合，区域性中心城市功能不断提升，配套完成经济特区、新城区基础设施建设。建成区面积拓展到100平方公里。
　　中央新疆工作座谈会，全国对口支援新疆工作会议和自治区党委七届九次、十次全委扩大会议召开之后，出台一系列加快新疆发展的特殊政策措施，为新疆跨越式发展和长治久安指明了方向。喀什特区的设定，为喀什市大建设、大开放、大发展提供了重大的历史性机遇。喀什市及时抓住这个机遇，结合深圳对喀什市的援建工作，对城市总体规划进行了新一轮的编制。纲要的主要内容为：
　　——总体战略定位
　　以区域经济跨越式发展和地区长治久安为导向，以“欧亚大陆国际之城，中国内陆开放之窗，和谐发展首善之区，历史人文魅力之都”为目标，努力将喀什建设成为历史文化与现代文明交相辉映的西域明珠。
　　——战略原则与途径
　　比照自由贸易区制定喀什特殊开发区的优惠政策，探索民族地区城乡统筹协调发展，构建组团式开敞型的现代绿洲田园城市，实践“先行先试，创新发展，保障民生，和谐发展，保护生态，低碳发展，区域协调，统筹发展”的途径。
　　——战略重点：打造两个引擎
　　即服务于生产生活的综合实力提升的城区与作为南疆地区新的“增长级”的特区，产城互动发展。
　　喀什市中心城市发展定位（城市性质）：“国际性的区域中心城市”，国家级的开放创新试验区与历史文化名城。
　　城区空间布局策略：“尊重绿洲自然本底，构筑城市生态安全格局；外拓新城内疏老城，促进内外互动融合；传承城市历史文脉，弘扬特色地域文化，延续乡村空间肌理，促进城乡和谐共生”。
　　到2020年，大喀什市人口规模100万人，用地规模125平方公里。
　　喀什市委、政府按城市发展目标立足“城市向东发展，产业在北部发展”的空间格局构想，提出3年内完成喀什经济特区和东城区基础设施建设构架，同时积极招商引资，引入新的建设模式。对北湖、克孜河两岸进行综合治理，生态建设及多项城市综合体的开发，形成具有鲜明特色的现代化城市格局。市委九届七次扩大会议工作报告要求：“建设中国西部明珠，要把握好”两个原则“，即现有城区要以完善品质、丰富内涵、传承风貌为主；东城区要与现代化城市建设接轨，做到民族文化底蕴与现代化气息完美结合”。
　　学习借鉴国外先进城市管理经验，我国城市管理目前普遍研究的问题，
　　现代城市是一个由经济、社会、环境三个子系统所组成的大复合系统，为保持城市良性运行、协调和可持续发展三个子系统，就需要持续不断的进行经济再生产、人口再生产和环境再生产。城市管理的宗旨是以人为本，目的是实现城市在经济效益、社会效益、环境效益以及在它们之间协调所产生的综合效益最大化。高效能的城市管理能优化资源配置、扩大城市功能空间、降低城市运营成本、提升城市辐射力。改善城市投资环境和生活环境，促进城市可持续发展。
　　现代城市管理内容复杂，从静态讲，包括生产、生活环境各类基础设施；从动态讲，它涉及城市的规划、建设和功能管理。根据我国城市目前发展模式和行政体制，可将我国的城市管理自上而下划分为四个层面：广义的城市管理（上级指示）；次广义的城市管理（政府管理）；起码的城市管理（城市设施）；狭义的城市管理（设施维护）。
　　一般来说，次广义的城市管理和起码的城市管理具有普遍意义，所以我们把城市管理定义为有限的城市公共管理，即城市管理是指城市管理主体在特定城市或其中一部分区域针对公共管理的课题（在一定区域具有全局性的公共行为和公共事物），依照一系列法规和程序，在各种资源和时间约束条件下，为实现一系列具体目标所进行的管理。
　　从政府管理城市的类型来看，国内外城市管理主要有政府包揽型、政府公共管理型、政府分级管理型和政府调控下的市场管理型。目前我们大部分城市正由政府公共管理型向政府调控下的市场管理型转变，也就是说从政府主导管理的市场、社会向政府、市场、社会共同参与，政府引导、社会化供给、市场运营的管理，这也是国际上的整体趋势。
　　与城市迅猛发展的实践相比，我国城市管理严重滞后，存在着固有的局限，一方面，现有的城市管理实践缺乏整体性的思考，部门与部门之间缺乏相关的配合，结果常常是顾此失彼，使得城市问题不能从相互联系的意义上得到根治；另一方面，现有的城市管理实践又缺乏根固性的思考，只是在城市问题成为危机的时候才进行突击性的整治，结果对城市问题的治理只能得到短期而不是长效的成果。主要问题是在管理观念、管理体制、管理机制、管理手段和管理评价上的落后。
　　国内一些前沿城市早已意识到这些问题，如深圳，杭州，上海等。通过比较世界先进城市管理的经验，深圳市社会科学院特区社会发展研究所所长杨立勋委员在2009年提出，创新城市管理，要树立五种观念，实现三个结合，完成三大转变，建立六种机制。简述如下：五种新观念：即一、抓城市管理就是抓生产力的观念，二、树立以人为本的观念，三、树立经营城市的观念，四、树立系统管理的观念，五、树立管治的观念。三个结合：即一、运营主体多元化与管理标准一元化的结合，二、基础设施综合管理与载体性基础设施专业管理相结合，三、统一领导与分级负责相结合。三大转变即一、从经验管理向科学管理转变，二、从运动式管理向制度化管理转变，三、从问题式管理向预防式管理转变。六种机制：即一、城市目标管理责任制，二、城市管理社会参与机制，三、城市管理市场化运作机制，四、城市管理绩效评价机制，五、全方位城市管理监督机制，六、360度与360天城市管理作业机制。
　　喀什市“十二五”城市管理定位
　　2010年9月1日周永康视察喀什讲话：“喀什具有重要的战略地位，是通往中亚，西亚的重要门户和桥头堡，一定要将喀什打造成为令周边国家羡慕的璀璨的西部明珠。
　　喀什市城市总体规划就喀什在新的历史时期应担负的历史使命作了分析。1、保障国家政治安全；2、保证国家能源供应；3、实现民族和谐地区长治久安；4、展示国家发展成就；5、担当开发开放先锋。
　　国家在“十二五“将凸现综合配套改革试验区的示范意义，已先试的城市：浦东新区，综合配套改革迈向深水区；滨海新区，为中国金融改革探路；深圳，为政治体制改革提供新经验；重庆，为推进城乡统筹提供新动力；成都，全域成都构建城乡体系新框架。
　　喀什地处祖国对西开放的最前沿，自古就是“丝路重镇”，东西方经济、文化交汇处。多民族的融合形成多元文化一体化，呈现出缤纷绚丽的地域民族特色。总规将城市性质定义为中国“西部明珠”，国家内陆沿边开发开放试验区，符合时代要求，未来的喀什将代表国家向世界人民展示中国人民爱好和平，坚持改革开放；代表边疆多民族地区社会发展，长治久安；展现社会主义制度的优越性，展现新中国、新丝路、新形象。喀什市城市管理定位就要紧紧围绕这个目标，明确提出：打造中国西部明珠，为国家内陆沿边开发、开放探路。
　　喀什市“十二五”城市管理的总体策略
　　打造深圳为实现先锋城市战略，2008年初，深圳市人民政府提出要瞄准世界先进城市，按照“科学、严格、精细、长效”的八字方针，开创城市管理新局面。
　　在城市发展不同阶段有不同的管理重点。高速城市化阶段，规划管理和建设管理是重点；再城市化和深度城市化阶段，功能管理、环境管理和社会管理是重点。
　　一般来讲城市化率超过55%后，城市化速度会变缓，也就是再城市化过程。2010年，全国城市化率虽已达到46%，但新疆的城市化率偏低，南疆更低。中央新疆工作会议后特别是批准设立喀什市特殊经济开发区，将使喀什市进入高速城市化阶段。深圳市对口援助喀什市，更为喀什市的发展在资金、技术、创新思维上作了充足的准备。但也要看到受环境和历史条件的限制，在现实基础上仍然存在“资源环境本底条件优越，绿洲生态敏感脆弱；对外开放区位优势独特，口岸条件通而不畅；地广但人均资源量少，发展要素两头在外；传统商贸发达，但漏斗经济问题突出，就业堪忧；历史人文资源丰富多元，保护与发展问题严峻；城市拥有相对比较优势，但中心城市辐射带动作用不强”。总之喀什拥有特殊的区位条件，但限制因素较多。
　　“十二五”是喀什市打造计划的开局之年，城市管理首要是转变观念，紧紧围绕定位，在体制机制上尽快理顺关系，落实责任，改变落后的管理手段，制定科学的管理评价标准。实践“三个结合，三大转变”，打基础、拉框架，在城市经济、社会、生态、三大城市管理体系中，强调突出各个体系内重点子项目的管理，形成“重点突出，科学创新，先行先试，样板引入”的城市管理新格局
　　喀什市“十二五”城市经济管理策略
　　产业化和产业聚集是城市化的原始动力。“城市化、城市现代化都是一种经济现象，也是一种经济过程”。对城市经济的运行和调控是城市管理的中心内容，它直接关系到一个区域社会的进步和繁荣，这就决定了城市经济管理是城市管理的核心。
　　城市经济管理的主要承担者是城市政府，随社会经济一体化以及可持续发展理念的加强，我们意识到现代化城市经济管理必须得从传统的计划经济管理模式转向市场经济管理模式，由政府对经济运行具体事务的直接参与和管理转向更为宏观的间接调控和服务，包括城市经济规划、立法、环境建设以及综合服务等工作，应是这么一种模式：基于市场经济的法则，政府运用市场机制，经济杠杆和法律手段，对城市的多种经济活动进行科学有效的综合控制、指导和协调，具体的经济事物则可交由企业或社会其它组织完成。
　　喀什市城市总体规划对城市经济发展战略是这样定位的：喀什市是中国最深入中亚地区的城市，依托区位和口岸优势，加强与中亚、南亚国家的经济往来，成为国家面向中亚、南亚开放的经济门户，喀什周边国家人口众多，穆斯林市场巨大，随着中亚能源开发，消费市场潜力剧增，有机会成为辐射区域的经济中心；喀什与中亚的产业互动性强，商贸物流将被凸显出来，有条件成为面向中亚、南亚及西亚的商贸物流基地；喀什作为东西文化交汇之处，文化内容丰富，民族特色鲜明，区域景观独特，通过旅游打造，文化提升，将成为世界级文化旅游目的地。
　　义乌模式：最初以小商品市场起步，在全球流通体系建立后，商贸先行，逐步强化本地产业支撑能力，贸工联动发展的市场引导模式，即以地方性百货批发（农村集贸，商品集散）到区域性商品市场（前店后厂，当地产业支撑起步），再到国际性商贸物流中心（贸工联动，集中化，规模化发展）。喀什市城市经济管理应向义乌学习，一方面要抓紧做好经济开发区物流基地的建设，尽快形成物流成本洼地，另一方面要注重当地集贸，商品集散基地建设，加强本地产业（包括民族特需产品）与市场（东西双向）的连接，增强本地产业的支撑能力。近期重点扶持发展劳动密集型的“过境出口替代”加工产业（主要用于出口）和以当地手工作坊为主的民族特色商品的生产（重点面对国内市场），实践“三产先行，二产跟进，产业根植，逐渐做大”的市场引导模式。目前，已招商的十余家城市综合体要注意在商贸上的定位和分类，正确引导积极培育。
　　“喀什旅游，世间独有”，“到新疆不到喀什，不算带新疆”。2010年，到喀什旅游游客超过200万人次，计划到2015年接待游客500万人次。积极争取国家落地签证政策，建设经济便捷的国际旅游大通道，这是大背景。自治区高度重视的喀什七大文化旅游景点、景区的规划和建设，正在积极推进，两年后，硬件环境应有大幅度提高。软件配套怎么办？学习云南昆明、丽江和湖南的长沙、张家界的做法，政府应组织专门的团队做好规划，以喀什为核心包括南疆，喀什噶尔文化本底相同的区域作成喀什噶尔文化生态保护区，在“十二五”期间能获得国家级文化生态保护试验区的批准，并打造国家级文化创意产业基地。
　　文化、旅游是一个多子项目的综合产业，需要政府强力推进，社会全面参与，建议政府专题研究，给予最大的优惠政策，招商创办喀什噶尔文化创意园，重点扶持创意公司，以此引领文化繁荣，另一方面，在国内招商引进大型旅游企业，成立喀什噶尔旅游公司，牵头整合喀什旅游资源，重新定位，全面提升打造旅游产业。喀什市文化、旅游的管理策略应是多方出击，积极行动。
　　喀什市“十二五”城市社会管理策略
　　现代城市的社会管理，是指对城市个人、群体集团的社会活动及其相关领域的管理，包括城市规划、建设、居住、用地、城乡一体化、以及人口、服务、治安、文化生活、抗震防灾等，鉴于喀什市在“十二五”期间将是城市化高速发展阶段，而这一阶段，是城市规划，建设管理作用突出，影响较大，其理念和效率都将对目标的实现起关键性作用，所以在这里我们重点讨论其管理策略。
　　1933年，国际现代建筑协会（CIAN）宣传的都市计划宪章，又称为“雅典宪章”被评价为“由近代城市单一规划，设计观念向现代综合管理建设理论过渡的重要里程碑”。至此以后，无论哪种观念，在城市管理的发展背景中，最终都把城市规划看作是城市管理形成的一个重要渊源。但它们之间是有区别的，城市规划注重于未来发展空间的描绘，而城市管理则注重社会各层面的运作，发展过程的引导与控制。
　　城市规划管理，一是要依据科学预测的手段，和城市发展的实际需要确定超前的规划，政府要组织编制各层面的规划；二是要健全有关城市规划的法规，使管理有法可依，政府要组织审查规划并立法；三是要加强对作为环境、经济、和社会资源的土地管理，协调城市土地与城市发展的矛盾关系、城市公共资源与各社会团体利益之间的矛盾关系，这就是规划实施的管理。
　　与内地发达城市规划管理相比，喀什市城市规划整体还十分薄弱。规划成果是集体智慧的结晶，喀什市面临新的机遇，各方设计力量正多方面涌入，这种集体智慧如何利用？如何转换成当地的生产力？政府应抓紧研究，建议成立一个专职机构和一个专家委员会，即成立喀什市规划编制管理中心和喀什市城市规划及重点项目建设专家委员会，编制管理中心重点在整理、整合已有的资源，对控规层面以上的规划和城市设计进行专项梳理，该报审的报审，该委托的委托，并跟踪管理，为政府审批提供规划技术支撑，为规划管理提供依据。而委员会重点在审查和专题研究，为政府决策提供更高层面上的咨询。
　　据调查，全国已有100多个城市展开了数字化城市管理的实践，在一些城市取得了突破性的进展，如北京、重庆、深圳等。自治区要求全疆设市城市，在“十二五”期间利用地理信息系统，建设共享平台，实现城市数字化管理。规划是“龙头”，而规划编制是“龙珠”，是龙的灵魂。将数字化城市建设的平台搭建在规划编制管理中心，是科学的决策。
　　有规划编制作依托，将极大提高规划管理的效率，包括总规执行效率、土地综合利用效率、建设效率。且编制与管理互为监督，预防腐败，为社会参与集思广益、公众认可提供了途径。
　　城市建设特别是城市基础设施建设，将为城市经济发展、文化繁荣和社会各项事业进步提供支撑。大建设、大发展时期，城市建设管理将成为喀什市城市管理的工作重点。深圳市城市建设管理为我们提供了经验：规范招投标（电子评标系统的应用）管好市场、建立诚信体系（业绩考核公示）管好建安企业，落实质检监督（检测、评价体系）管好施工现场。银川市对建筑精心设计、浓郁民族特色的打造，优良高效的基础设施建设，生态环境整体规划建设都为我们提供了样板。喀什市城市建设管理要建立系统观念，统筹谋划、多方引入、高位推进。首先在设计上要高标准，配套齐、特色鲜明，其次引入建设管理新观念（如BOT、BT等模式）、新技术、新工艺和新材料，第三，科学制定建设时序，确保高效质量高速度完成建设任务。
　　城市基础设施是城市和人生活必不可少的基本物质基础。涵盖的范围很广，政府对一般公益性较强的部分进行直接管理，而企业则管理大部分经营性项目。整体上，政府应逐渐将直接管理的部分向社会承包。而将管理重点移向以下几个方面1、制定行业发展的方针、政策、服务规范与标准，并监督其实施。2、实施市场管理，包括市场准入、资格认定、质量监督、服务监督等。3、与有关部门协调监督、实施城市基础设施产品及服务的价格与收费标准的管理。4、对可市场化的业务通过培育市场机制和招标方式安排并激励高效企业来完成。
　　目前喀什市城市基础设施建设与管理在不同的领域发展不尽协调，除电力、通讯属条块管理外，已进入市场化企业管理的有燃气、供热、供水、排水。承包或目标式管理的有园林、环卫、公交等。道路、路灯、桥梁专业化管理力量薄弱。政府与市场化企业在管理上缺乏制度约束，而对承包管理的企业没有发展目标，没有绩效考评。政府有关职能部门应尽快对各基础设施企业制定行业发展目标，规范服务与标准，确定市场准入，建立质量、服务监督体系，鼓励全社会参与基础设施的建设、运营和维护。为喀什城市基础设施做大、做强，提高效率，降低运行成本，打下良好的基础。
　　喀什“十二五”城市生态管理策略
　　城市经济发展与城市自然生态环境之间存在一定的矛盾，如果因为经济发展使城市生态系统的调节机能受到严重破坏，会引发一系列的城市环境问题，所以，对城市环境的保护与管理是保证城市实现可持续发展的前提。
　　喀什市地处塔克拉马干沙漠西缘，在天山山脉与昆仑山脉所夹凹陷，山洪冲积积淀后形成的一片古老的绿洲，属内陆干旱气候，年降雨量不足100毫米，生态环境极为脆弱。城市总体规划对喀什市市域做了生态敏感性评价。在战略原则上提出低碳发展模式，即“尊重绿洲自然生态模式，构建组团式开敞型的现代绿洲田园城市，实践低冲击开发模式”。总规结合喀什区域水系和地貌特征，由北向南布局了北部生态缓冲带，中部生态休闲带和南部生态保育带，并安排了八条生态廊道和一个环形景观轴。喀什市生态管理策略是结合现状生态资源及环境特征，控制重点生态区域，，近期重点为阿瓦提渠、吐曼河、克孜河、大小亚郎水库，划定“生态保护线”，制定管理条例，实施不同控制管理。
　　在城市生态管理上，重点要处理好以下几项专项工作
　　1、要重视乡村防风林网系统在防风固沙、调节小气候，保持水土上的特殊功能，新城规划以最大限度的保留林网系统为出发点，道路选线尽量顺应原有林网的布局。
　　2、吐曼河河道和东湖、南湖改造取得了一定的成绩，但尚过于局限，存在矛盾和隐患。作为沙漠绿洲城市，理好水，会成为城市靓丽的风景和名片，应向银川市学习，加快对大喀什水资源研究并组织编制喀什河湖水生态系统规划。
　　3、随着城市集中供热的普及，喀什大气污染治理已有了较好的基础，未来的工作将向纵深推进，解决好老城区和城乡结合部小锅炉、小烟囱问题。
　　4、城市固体垃圾处理重点在一次性垃圾存放容器进小区、进单位，提升容器质量，实现完全密封清运，再者严查垃圾乱堆乱放现象，不留卫生死角。
　　5、城市污水处理已有了一定的基础，但输水管线容量小，布局混乱，管材老化严重，日常维护制度不健全，这都给城市新的发展带来极大的压力。
　　6、城市绿化是生态建设的重点，未在全社会形成高度的重视，种、管、养市场准入、标准化管理正在初步探索，在加大投入的同时，划分责任，调动社会各方力量是今后工作的重点。
　　总之，喀什市生态系统管理策略在总体上已取得了共识，在涉及专项管理上，要立足现实基础，制定发展目标，向先进城市学习，尽快编制专项规划，落实责任，强化监督，实现城市环境整洁文明，和谐统一，生态环境聚合共生，持续发展的目标。
　　喀什市“十二五”发展规划和城市总体规划已经制定，为城市一定时期内确定了总体发展目标和路径选择，它为城市建设提供了依据，同时也是指导城市社会管理，经济管理、环境管理工作的基本依据。城市管理就是运用多种管理手段把城市引向经济发达、社会祥和、生态友好的状态。尽管这三个方面处于同一层次，但在城市发展的不同阶段，其侧重点是不一样的，所以在城市管理中，常常需要采取重点突破和整体发展相结合、综合性管理与专业性管理相协调的策略，这就是波特钻石理论构成。
　　“十二五”期间，喀什市打造中国西部明珠，为国家内陆沿边开发、开放探路，在以往城市管理取得的经验基础上，学习借鉴国内外先进城市现代化管理经验，在城市总体规划的指导下，进一步编制完成城市专项规划、控制性规划，特色城市设计等。切实把握城市管理有利于城市发展的控制性规划，服务于城市发展，促进城市发展，处理好城市经济管理是核心，社会管理是基础，生态管理是保障的三大关系。在“突出重点，科学创新。先行先试，样板引路”的城市管理总体策略引导下，进一步完善各项事业管理的目标，大胆实践，总结提高，为国家西部开发、开放闯出一条新路。
　　【参考文献】：
　　【1】喀什特殊经济开发区总体规划草案.深圳市城市规划设计研究院
　　【2】喀什特殊经济开发区产业发展及布局专题研究汇报提纲.深圳综合开发研究院
　　【3】杨立勋.世界先进城市管理研究，北京：中国社会科学出版社,2009.
　　【4】杨戌标主编.中国城市管理研究——以杭州为例，北京：经济管理出版社,2005.
　　【5】诸大建.管理城市发展——探讨可持续发展的城市管理模式，上海：同济大学出版社，2004
　　【6】唐华.美国城市管理——以凤凰城为例，北京：中国人民大学出版社，2006