论文摘要：中共“十八大”报告指出，必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。2012年12月以来接连召开的中共中央政治局会议、中央经济工作会议、全国发展改革工作会议及“两会”都提到了要“积极稳妥推进城镇化”。这传递出一个相同的重要信号，那就是国家将把促进城镇化健康发展作为未来的重点工作来抓。几十年来的中国城镇化发展产生了一系列问题和矛盾，我们必须深刻认识这些问题和矛盾才能更好地开展新型城镇化建设的各项任务。本文选自《城乡建设》。《城乡建设》期刊简介：本刊是建设部主管主办，指导工作的机关刊。以从事城市规划、村镇建设、工程建设、市政公用事业、房地产业等的各级领导、管理人员和科技人员为主要读者对象，立足全国建设事业，面向全国建设事业，服务全国建设事业。
关键词：城镇化,城镇发展,城乡建设
一是过去对城镇化的理解不够深刻，对解决人口城镇化滞后问题重视不够。有一部分人过去将城镇化理解为村庄的逐步消失，城市面积的逐步扩张，城市人口的不断增长，也有一部分人认为城镇化就是农民到城里当打工仔，当生产者，而不认为他们是要定居城市并成为城市中有尊严的一员。2002年以来，我国城市建成区面积由2.6万平方公里左右，扩大到4万多平方公里，扩大了50%以上。2000—2011年，城镇面积增长幅度大大超过人口的增长幅度，城镇的人口密度不升反降，每平方公里人口数量从8500人降到7700人。人口的城镇化明显滞后于土地的城镇化。1978—2012年，我国城镇人口从1.72亿增加到7.1亿，城镇化率从17.92%提升到52.57%。但是到2011年，我国户籍人口城镇化率仅有35%左右，还有相当多的农业转移人口没有真正融入城镇，没有在城市教育、医疗、社会保障、保障性住房等方面享受和城镇居民相同的公共服务待遇。这样下去，势必阻碍城镇化正常有序推进，制约城镇化对扩大内需和结构升级的推动作用。
二是我国城镇发展的空间布局不尽合理。1978—2011年，我国城市数量由193个增加到657个，小城镇数量由2173个增加到19683个。中国初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次协调发展的城镇体系，但是各城镇的空间分布和资源环境承载能力不匹配，不同规模和层级城镇发展不协调。几十年的改革开放，我国形成了长三角、珠三角和京津冀三大东部沿海城市群，有效带动了东部地区快速发展，三大城市群以3%左右的国土面积集聚了13%左右的人口，创造了36%左右的国内生产总值，但是东部一些地区人口、土地、资源和生态环境的矛盾却日益加剧，节能减排和污染治理的压力巨大。中西部地区一些资源环境承载能力相对较强的地区也在逐步形成城市圈或城市群，如成渝城市群，以武汉、长沙、南昌为核心的长江中游城市群，中原城市群等，但是总体质量不高、数量不足，带动周边地区发展的能力不强。我国的中小城市集聚产业和吸纳人口的能力有待提高，小城镇数量多，大部分规模小，承载能力有限，一些发达地区的特大镇财权和事权不匹配，急需改革完善。
三是大规模人口迁徙的城镇化暴露很多弊端。我国历史上形成的农业转移人口目前仍以劳动力流动为主，而非举家迁徙为主。2011年，举家外出农民工为3279万人，只占当年全国农民工总量的12.9%，这样就导致每年的“春运”压力巨大。2011年，跨省流动和远离家乡的打工人数达7473万，占外出农民工总数的47.1%，其文化适应和融入也需要很长的时间。与此同时，年富力强的家人都去大城市打工了，家里留守儿童、留守妇女和留守老人等“三留守”人员又产生了一系列问题。这种给特大城市和大城市提供大量廉价劳动力的发展模式，再加之中国城镇的等级化行政管理体制使得分配资源的权力集中在特大和大城市，中小城市和小城镇的城镇化建设更难付诸实践，必然加剧区域发展的不平衡，城乡发展的不平衡。现在一些积极承接沿海产业转移的中西部产业园区和集聚区也开始面临招工难和留工难的问题了。
四是城镇化发展方式比较粗放，土地没有发挥出节约集约效应。目前我国城市人均建设用地133平方米，超过国家规定的80—120平方米的标准。在农村人口大量减少的同时农村建设用地总量不减反增，2000—2010年我国农村人口减少了1.37亿，但农村居民点用地却从2.47亿亩上升为2.77亿亩。城镇土地利用效率下降，呈现出了低密度化倾向。一些城市没有考虑实际的产业和人口集聚能力，盲目建设大马路、大广场，现在全国出现建新区和新城的热潮，很多冠以“开发区”、“工业园区”和“城市新区”的区域都有其名而无其实，很多三四线城市在没有人口导入和产业集聚的前提下直接进行房地产大规模开发性质的造城运动，人为加快了城镇化进程。这种“被城镇化”蕴藏着很大的风险，一是由于市场供应难以有效消化，二是由于人口和产业集聚度太差或卖出去的房子人居环境和基础设施配套太差而无人居住。过高的城镇建设用地比例，也使资源环境的瓶颈制约与经济社会发展的矛盾日益尖锐。土地的粗放使用也对严守耕地红线，确保国家粮食安全和生态安全构成威胁。
五是一些地方城镇化和工业化没有有效协调和同步发展，城镇化的产业支撑不强。城镇化率与工业化率比的世界平均水平是1.95，而中国2011年该比值为1.09，城镇化滞后于工业化，说明对城镇化发展需要集聚人口考虑不够。城镇化创造需求，工业化创造供给，一些地方工业发展为了迎合城镇化发展的需求，项目引进把关不严，耗能过高，污染严重，产品质量下降，对宝贵的土地资源没有集约节约利用，资源环境的承载能力严重下降。工业化、城镇化和服务业的发展没有形成良性循环，人口城镇化滞后导致需求拉力不强，服务业发展严重滞后。目前，发达国家服务业产值和就业比重大多在70%—80%以上，我国目前服务业增加值比重只有43%，就业比重只有36%，服务业的发展潜力及对城镇化的支撑作用亟待挖掘。特别是东部沿海地区面临经济结构调整和产业升级，急需大力发展多层次的服务业，满足特大和大城市发展的各种不同需求。
六是一些城市承载力不强，城市病问题突出。几十年的城市扩张使城市病现象逐步显现，城市可持续发展面临严峻挑战。面对大城市高昂的房价和房租，很多农业转移人口和低收入群体聚集在城市内部的棚户区或城乡结合部地带，使目前我国在城乡二元结构的同时又产生了城市内部二元结构的苗头。许多大城市的空间形态都呈现以主城区为核心“摊大饼”方式向外蔓延，这导致“大城市病”问题突出。城市的规划理念亟待创新，方法亟待完善。一些城市发展远远超过资源环境承载能力，“旧账未还、新账又来”，人口、土地、资源、环境矛盾突出。拿交通拥堵来说，2011年，北京常住人口达2018.6万人，拥有500万辆左右的机动车，如何破解交通拥堵难题成为了各届政府头痛的事。又如水资源紧缺问题，全国650多座城市，有400多座城市缺水，l10座严重缺水。
七是城镇化过程中城乡矛盾突出。在城镇化发展过程中，以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议为主因的群体性事件时有发生。据统计，有一半左右的群体性事件由征地拆迁引发，环境污染和劳动争议引发的群体性事件占30%左右，其他社会矛盾引发的群体性事件占20%左右。一些地方违背农民意愿“合村并居”“、迁村并点”、“合村并城”，强制农民“上楼”、“腾地”，村庄被强制征地用于城市扩张，地方对农民失地以后的长久就业保障和生活保障没有足够的考虑，对农民的补偿没有到位或征地拆迁过程中处理方式粗暴，损害了农民的利益，一些地方政府借城镇化之名拼命卖地大力实施土地财政，数字上的城镇化率就这样上去了，部分地方的这种拔苗助长的城镇化率就是导致群众和政府的隔阂产生的根源，各种矛盾隐藏在这个过程中，稍有不慎就会激发矛盾酿成冲突甚至群体事件。仅2012年，全国共查处违法违规强制征地拆迁案件427件，有437人受到责任追究。
八是阻碍城镇化健康发展的体制机制改革缓慢。城镇化的健康发展需要破除很多体制机制壁垒，但是目前我国的户籍管理制度、土地利用和管理制度、财税和投融资体制、社会保障和就业制度等各项体制机制遇到的实际问题较多，改革进程总体较慢。户籍制度是导致中国城乡有别，城市内部户籍人口和非户籍人口有别的体制根源所在。我国从1959年开始实行户籍管理制度至今已经50多年了，所有可以挂钩的利益关系都已经固化，很多城市甚至一半以上的人口是非户籍人口，地方财政要切出一块来解决这些人的待遇问题并不是简单的改革，而是利益关系的再分配，改革的难度和阻力很大。另外，我国许多城市的建设资金还主要依赖土地出让金，尚未突破以土地换公共基础设施的模式，但是“土地财政”不可持续，必须抓紧改革现有“土地财政”的形成机制，况且，我国宜居的土地只占陆地国土面积的19%，这一基本国情要求我们必须集约节约利用土地。土地利用和管理制度是否能够积极探索和改革创新并获得成效关系到城镇化的未来是否健康有序发展。
历史的经验告诉我们，要推动未来新型城镇化建设必须首先充分认识到上述城镇化过程中存在的问题和矛盾，充分认识到我国主要依靠高投入、高消耗、高排放、低效率的城市经济发展模式和城市规模扩张模式越来越受到资源环境的瓶颈制约，充分认识到我国城镇化发展的劳动力成本和资金成本呈上升趋势，主要依靠低成本快速扩张的城镇化模式将难以为继，未来的新型城镇化发展必须高度重视人的城镇化，发展方式必须由粗放向集约转变，由外延扩张向内涵提升转变，走质量和速度并重的转型发展之路。
现实的发展要求我们，未来的新型城镇化建设必须要有序推进农业转移人口市民化，加快推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖；优化城市空间布局，完善城镇间交通网络体系，促进新城新区健康发展，科学规划布局城市群；高度重视中小城市和小城镇的发展，促进大中小城市和小城镇、城市群协调发展；改革阻碍城镇化发展的各类体制机制障碍，特别是要加快土地确权，改革土地利用和管理制度，提高土地节约集约利用水平，促进城镇建设资金来源多元化；生态文明建设将始终与城镇化进程相伴；努力走一条城乡一体化发展的集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。
