由新《规划环境影响评价条例》浅议城市规划环评

　　摘要：城市总体规划环境影响评价是一个新的、不断发展的学科，同时环境保护工作越来越受到全社会的关注，这也给城市总体规划环境影响评价工作提出了更高的要求。本文结合刚刚颁布实施的《规划环境影响评价条例》，探讨一些自己的观点。
　　关键词：城市规划，环境影响评价
　　一、城市规划环评现状
　　(1)对规划环评的认识不足
　　《环境影响评价法》的颁布，进一步建立和完善了高层次环境与发展综合决策机制，对全面推进我国的可持续发展意义重大。但有的部门对规划环评的必要性认识不够，固守“末端治理”的思维模式，认为因经济发展而产生环境问题应由环境主管部门负责解决，未能认识到环境保护需要从源头抓起、各部门协调综合管理来实施。
　　(2)配套法规建设虽有进展，但仍不健全，且各项法规缺乏协调
　　虽然《环境影响评价法》要求相关的规划在审批前必须进行规划环评，但《环境影响评价法》中未能明确规划草案的审批中规划环评的作用，是否开展规划环评与规划草案的审批没有直接的关系，使规划编制机关缺乏工作动力。
　　(3)各级综合规划部门、各部门和行业规划环评进展存在差异，部分行业基础薄弱
　　虽然国外对战略和规划的环评已有不少实践经验，国内许多行业也开展了许多工作，但国内至今仍有部分行业未能开展相关工作。
　　(4)规划环评技术基础薄弱，许多相关技术规范短缺
　　尽管国外对规划环评的工作已有不少实例，国内对规划环评的研究也取得了一些进展。但和建设项目环评相比：①规划环评基础数据缺乏，尤其是宏观性数据；②规划环评技术基础薄弱，许多相关技术规范短缺，且方法不统一，技术导则所列评价相关技术方法不够详细具体，送审的规划环评报告书普遍存在技术性问题；③公众参与没有较合理的设计方案；④规划环评的评定缺乏标准；⑤《规划环境影响评价导则(试行)》缺乏可操作性。
　　二、城市规划环评更新必要性
　　中国目前面临的环境污染问题大多是布局性和结构性问题，这源于在当初工业化和城市化快速发展时，较少在宏观决策和整体规划上考虑环境与资源因素。有些城市的城市规划经常变动，把工业污染项目和居民生活小区混杂在一起，使当时审批合格的项目，一段时间之后常常因为城市规划的变化(例如在附近突然兴建生活区)而变成高风险项目，又因为在建成本高昂而难以搬迁或改造，给群众带来环境安全隐患。
　　早在1979年，我国就把项目环评作为法律制度确立了下来，以后陆续制定的环境保护法律均含有项目环评的原则规定，2002年颁布的《环境影响评价法》不仅把项目环评也把规划环评作为法律制度确立了下来。环境影响评价制度的建立和实施，对于推进产业合理布局和城市规划的优化，预防资源过度开发和生态破坏，发挥了不可替代的积极作用。城市总体规划中研究确定的城市的性质、规模、用地发展的方向、规划区范围、空间结构布局、实施时序关系等一系列关键的城市发展框架决定了城市总体规划实施后环境影响的广泛性和深远性。所以，开展我国城市总体规划环境影响评价研究势在必行。
　　《规划环境影响评价条例》(以下简称《条例》)于2009年10月1日起正式施行。相对于2002年起实施的《环境影响评价法》，《条例》进一步明确了环保部门的职责，环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，从而达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的。《条例》实施后，环保部门的职责权限进一步明确。通过规划确定的产业、行业和各类工业园区发展规模、布局等要与环境承载能力相适应。同时，政府将加大执法力度，切实强化规划环评的执行效力。对未依法组织开展规划环评的部分重点行业，暂停受理和审批规划所包含的建设项目环评文件。
　　三、新城市规划环评内容分析
　　城市规划环评内容城市规划环境影响评价应当充分考虑以下因素：规划实施可能对相关区域、流域、海域生态系统产生的整体性影响；规划实施可能对环境和人体健康产生的累积性影响；规划实施的经济效益、社会效益与环境效益之间的关系。
　　城市总体规划环境影响评价的基本内容包括：规划分析、环境现状评价、环境影响识别和分析与评价、环境影响减缓措施、环境容量与污染物排放总量分析、公众参与、制定监测和跟踪评价计划等。
　　3.1规划分析
　　确定城市的性质、发展目标和发展规模；选定有关的主要建设标准和定额标准；确定城市建设用地布局、功能分布和各项建设的总体部署；确定城市综合交通体系和河湖、绿地系统；可行性研究及技术经济论证；拟定实施规划的步骤和措施，并与国民经济和社会发展规划协调统一；编制近期建设规划，确定城市建设的目标、内容和具体布置。从城市环境质量现状及社会环境特征，分析环境空气、地表水、环境噪声污染程度，随着城市总体规划、环境保护规划的逐步实施，污染物排放总量将持续下降，分析自然环境给未来城市发展留下的环境空间，进而得出规划环境目标是否合理可行。
　　3.2环境影响分析
　　在分析规划方案的基础上，结合区域的环境、社会和经济3个方面的现状调查，首先确定规划方案实施的环境限制因素，并分析在没有规划的情况下，城市环境状况及行业涉及的环境问题的主要发展趋势。
　　3.3环境影响减缓措施
　　城市总体规划环境影响评价要对规划方案所造成的环境影响提出预防、减缓或弥补的措施，任何规划方案都有可能带来环境影响，规划环评的最终落脚点就是提出减缓不利的环境影响，增强有利环境影响的对策和建议。对策建议应包括对规划方案内容所提出的修改、补充和完善意见，及环境保护的对策措施。
　　3.4跟踪管理
　　为保证减缓措施的实施，还应对减缓措施的执行进行相应的跟踪管理，主要包括：制定环境监测计划，用来检验环境评价中提出的减缓措施是否得以实行，规划所造成的负面影响是否得到弥补；明确各级政府机关和其他组织的任务与职责；对规划中的建设项目提供项目环境影响评价的指导；减缓措施实施阶段的时间安排。
　　3.5公众参与
　　公众参与可以使城市总体规划的覆盖区域和所在区域的公众对规划的各种建议、看法和意见能够及时地体现在规划的各个时期，以保证公众的利益，还可以使得规划能够更加完善和合理，更符合城市规划的可持续发展。
　　四、城市规划环境影响评价的注意点
　　城市规划毕竟不同于建设项目，要认真研究城市规划环境影响评价的有关问题，如评价原则、评价内容、评价方法和评价程序。要研究城市规划环境影响评价对城市规划程序和工作方法带来的影响。
　　1)注意城市特点引致的规划环境影响评价特点。城市规划的环境影响评价在空间上不仅应包括规划实施区域，还应该包括实施区域以外的受影响区域。规划的环境影响评价在时限上不仅应包括规划实施阶段的环境影响，还应包括规划实施后的长期环境影响。
　　2)慎重确定规划环境影响的技术方案。规划环境影响评价涉及的面很宽，要考虑的问题很多，开展这项工作将需要大量的人力和财力。因此，规划环境影响评价的技术方案应根据规划的性质，以及规划对象所在地域的特点及生态环境的敏感性程度等来确定；应针对规划的内容、规划实施的方式、规划环境效应的复杂性、影响程度、影响方式等，采用适宜的规划环境影响评价方法。
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