教育部2014年第35号令颁布了《高等学校学术委员会规程》，其目的是加强学术委员会的建设，保障学术权力在高校的学术事务中有效发挥影响力，完善学校组织的内部治理结构。
摘 要：本文从制度分析视角解读《高等学校学术委员会规程》(以下简称《规程》)，对其在学术权力建设方面的作用和问题进行了分析，并进一步对政策落实的制度环境问题作出了探讨。
关键词：政治思想论文期刊,学术权力,行政权力,制度规则,制度环境
学术权力参与学校管理合法权的制度保障
克拉克认为：“只要高等教育仍然是正规的组织，它就是控制高深知识和方法的社会机构。”“但学术活动所具有的特征促使学术组织形式与众不同，并给它们带来了一些特殊的运行问题和权力问题。”[1]学术权力与行政权力的关系问题就是其特有的问题之一。大学诞生伊始，以大学教师为代表的学术群体的利益诉求，就一直是影响高校运行与发展的重要驱动力之一。学术群体对学校事物影响力的合法性，建立在这样的逻辑基础之上，即对高深知识的操作―高深知识的发现、传播与应用的必要条件，是对相关知识的把握与理解。所以，有学者认为，无论是学院还是大学的“管理不是根据人数或少数服从多数的原则，而是以知识为基础”。 [2]
正如马克斯・韦伯对社会组织研究所揭示的，社会组织发展程度越高，其科层制度的特征也就越突出，行政权力的控制力量也越强。随着大学规模的扩大和组织化程度的提高，科层制在高校组织扁平松散的院系关系之上强化着纵向等级层次，强化着行政权力对高校组织运行的管控作用。无论从认识论角度看，还是从政治论视角看，学术权力和行政权力，都是现代高校组织运行和发展不可或缺的控制力量。但学术权力与行政权力在高校中以什么样的关系状态生存，在很大程度上要受到高校所处的社会和历史条件的制约。在不同的民族文化背景条件下，各个国家高校内部学术权力与行政权力孰轻孰重是有差异的，同一国家不同的历史时期，高校为满足不同时期社会需求的变化，也会通过调整内部权力结构来获得其存在的合法性。
新中国建立之后，出于维护新生政权的政治需要，国家对高校管理进行重新规范。1950年，教育部颁布的《高等学校暂行规程》明确规定：“大学及专门学校采取校(院)长负责制”“大学及专门学校在校(院)长领导下设校(院)务委员会”，校(院)长是校务委员会的当然主席。1958年，中共中央和国务院颁布的《关于教育工作的指示》，规定了“一切教育机关和学校，应当受党委的领导”，在“一切高等学校中，应当实行学校党委领导下校务委员会负责制”，校长的责任是提交决策议题和执行校务委员会的决议。
1961年，颁布的《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(简称《高教60条》)，将高校内部管理体制确定为“党委领导下的校长负责制”，规定： “高等学校的领导制度，是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。高等学校的校长，是国家任命的学校行政负责人，对外代表学校，对内主持校务委员会的日常工作。”为配合高校新的管理体制建设，《高教60条》还规定，高校“必须积极提倡和热心帮助知识分子的思想改造”。同时提出，高校“必须正确执行党的知识分子政策，团结一切可以团结的教授、副教授、讲师、助教和其他具有专门知识技能的人，调动一切积极因素，为社会主义的高等教育事业服务。”思想改造对象和团结对象的双重身份，使得学校中以知识为基础、以教师为主体的学术权力边缘化了。到“文化大革命”时期，“知识越多越反动”的论断，成为社会的共识，高校本身难以为继，学术权力失去了安身之所。
改革开放后，高校组织的功能、结构和管理体制等各方面获得快速发展。在重新确认高等教育在经济与社会发展中重要性的同时，高等教育学界也在探讨高校如何组织与管理才能满足新社会形式需求的问题。其结论之一就是，缺失学术群体和学术权力参与管理的高校，是不可能很好地应对全球化与国家发展目标与高校生存之间张力的。例如：我国产业结构转型的困难，就使高校人才培养质量和学术能力受到社会的质疑。信任危机现实的挑战，学界对学术权力回归的呼唤，对学术权力作用认知的提升，促使高校越来越重视学术权力的影响力。但依然缺乏制度保障，“由于相关制度建设滞后，我国大学学术权力保障状况还不尽如人意”。[3]
世界高等教育发展的历史经验，中国高等教育发展中缺失学术力量所导致问题的教训，也促使政府反思其在高等教育管理中的定位问题，顺应国际趋势启动了高等教育管理方式自“国家控制模式”向“国家监督模式”的转变过程。《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高教法》)第42条明确规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”这是改革后国家政策文件第一次涉及高校学术权力问题。
与现实中管理实践相对照，《高教法》对学术委员会的规定就显得很形式化了，似乎该规定并不是《高教法》的重点内容，因其后颁布的关于落实高教法的指导性文件中，根本没有涉及到学术委员会的建设问题。迄今为止，现实中各高校的学术委员制度自身并不成熟，在高校中并没有受到应有的重视，其管理作用既不明确，程度也有限。著名高等教育研究学者王英杰教授认为：“从制度层面来看，我国大学从来没有真正建立起学术权力”。[4]《规程》是落实《高教法》对学术委员会规定的操作性文件，其对学术委员会制度的方方面面都作出了非常明确和具体的规定，为规范和完善学术委员会制度提供了必要的政策支持。而完善的学术委员会制度安排，将成为学术权力参与高校管理工作长期稳定的制度保障。
规范后的高校学术委员会制度规则及其问题
在《规程》出台之前，各高校基本上都已建立了学术委员会，但其作用主要局限于对教师和学生的学术评价方面，没有形成完善、系统的相关制度规则，更不是学校治理结构的正式成分。对学术委员会的组织性质，及其在高校管理中的地位、权责和运行机制等重要问题，既没有基本的共识，也没有清晰的规章。 政策再造后的学术委员会，被明确定义为学术人员的组织。《规程》在学术委员会组成规则中，对委员会人员的身份作出了明确的规定：“学术委员会一般应当由学校不同学科、专业的教授及具有正高级以上专业技术职务的人员组成。”鉴于高校的各级领导也多为专业人员出身并具有正高级专业技术职称，《规程》还进一步规定了在学术委员会成员中，学校及其职能部门的领导不能超过1/4，不担任院系学术机构负责人的专任教授，不能少于委员会人数的1/2。
《规程》第二条指定，学术委员会为学校最高学术机构，是高校学术管理体系和组织架构的核心力量，统筹行使学术事物的决策、审议、评定和咨询等职权。这四项职权适用的学术事物被具体化为学科建设、学术评价、学术发展和学风建设，并在《规程》第十五条至第十八条中详细列出了在上述领域中学术委员会有权咨询、审议、评定和直接决定的具体事项。同时，学术委员会有权就上述领域和事项设立相关的专门委员会，承担具体的管理权责。
在明确规定了学术委员会具有何种权力、该做什么工作之后，《规程》还对学术委员会如何行使自己权力的程序事项作出了详细的规范。例如：学术委员会的工作机制为例会制度，2/3以上的委员参会方为有效例会，例会决议产生的方式为少数服从多数，表决方法以无记名投票为主，重大议题经2/3以上委员通过方为有效决议等。
相对《高教法》的原则性规定而言，就上述列举出的各个方面，《规程》所作出的规范都更为明确具体、更具操作性。所以，我们可以乐观地预期，《规程》的出台将会推进高校中学术委员会制度的建设工作。与此同时，我们也对《规程》中对学术委员会制度某些关键问题的规定或表述感到不解和困惑。
一是学术委员会的性质。作为学术权力的执行机构，依据学术传统其是教师群体的利益代言机构。[5]但《规程》对学术委员会与教师群体的关系没有明确的说明，虽然其在第七条规定了学术委员会委员的资质，在第八条规定了选举的程序，即“学术委员的产生，应当经自下而上的民主推荐、公开公正的遴选等方式产生候选人，由民主选举等程序确定，但对人选的身份是否专属于学术专业岗位者(包括双肩挑者)并没有作出限定。“充分反映基层学术组织和广大教师的意见”的表述，不是学术委员会机构性质的规范性特征，校务委员会如果愿意的话，也可以做到这一点，问题在于什么因素能保障某个机构会自觉自愿地代表学术专业发展的利益。尽管《规程》对委员会中行政人员的比例作出了限定，支持委员会以学术人员为主。然而，即使学术人员与具有高级职称的行政人员的数量比占优势，也并不能必然决定学术委员会就会成为学术利益的守护者。选择谁和谁来选，即制度主体是谁，可能是更为关键性的因素，《规程》对此问题的表述并非是清晰明确的。
二是关于学术委员会是否具有独立性问题。《规程》确定：“以学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事物的决策、审议、评定和咨询等职权。”其还规定了学术委员会应该制定自己的章程，从这些文字表述来看，学术委员会的独立性似乎是不言自明的。但同时，我们也发现《规程》中的一些规定和表述，也会对学术委员会的独立性造成相当程度的困扰。例如：《规程》对学术委员会的规则都作出了详细的规定，学术委员会自己的章程还有多大空间体现其独立性呢?不仅如此，《规程》还另外规定，学术委员会也可以没有自己的章程，而由学校的章程来制定学术委员会的相关制度规则，并且“学术委员会委员由校长聘任”，这些表述又让我们感觉学术委员会似乎是行政的一环或附属机构。
三是更具有实践意义的问题，即学术委员会在学校治理结构中的地位问题。《规程》开宗明义在第一条中指出，高校建立学术委员会的宗旨是改善高校治理结构。教育部部长袁贵仁在《规程》即将出台前的讲话也强调了这一宗旨。但在认真研读了《规程》的政策文本之后，我们还会对学术委员会在高校治理结构中的地位问题产生困惑，困惑的原因来自问题产生的实质性和程序性两个方面的规定。
《规程》对学术委员会在高校治理结构中的权责作了实质性规定：“以学术委员会为学校最高学术机构，是高校学术管理体系和组织架构的核心力量，统筹行使学术事物的决策、审议、评定和咨询等职权。”但在具体规范学术委员会权责内容及其与学校行政的关系时，《规程》则统统使用了“应当”概念来表达。例如：《规程》第三条的表述是“学校应当充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展和学风建设等事项上的重要作用……”，在规范学术委员会权责时，指出学校在作出关于某些事务决策前，“应当”提交学术委员会审议，“应当”通报学术委员会并由之提出咨询意见，学校从事涉及学术评价的某些工作事项时，“应当”由学术委员会进行评价。这些“应当”不禁让我们形成这样的疑问，即学术委员会在高校治理过程中这些明确的权责的实现，是学校进行相关学术事务决策时可以选择的建议性程序，还是必须执行的程序。对这个问题的不同理解，决定了学术委员会在治理结构中的地位，是治理结构的组成部分，还是行政权力决定取舍的第三方咨询机构。如果是参与方的话，《规程》应明确规范其对谁负责或联系对象，是校长及其代表的校务委员会，还是高校的党委等权力运行程序问题。对这些问题，文本中多数地方含糊地以学校代之，势必造成政策落实的困难。
学术委员会制度所需的制度环境
解读政策文本，我们寄希望于《规程》能够强化学术权力、平衡学术权力与行政权力的关系，重构高校的治理结构。经过30多年的高等教育管理体制改革后，我国的高等教育管理体制依然属于范富格特定义的 “国家控制模式”，但政府的权力无论多强势，其对高等教育进行调节的效果，也会受到政策本身与高等教育系统特征适应程度的影响，受到政策执行机构中制度环境的制约。具体到《规程》所要实现的加强学术权力建设和改进学校的治理结构之政策目标，除了进一步完善学术委员会制度的相关规范，使其更好地与高校工作性质保持一致外，我们也应考虑适合学术委员会制度落地与生效的制度环境问题。 一是高校中缺乏对学术权力的认可和尊重。例如，本文第一部分所言，现代大学在我国原本就是舶来品，新中国建立后政权建设的需要，又让本就薄弱的学术文化传统和学术权力退出了大学校园。行政权力一统学校的长期历史，使得强势的行政权力难以放弃既得的权与利，理性地对待学术文化和学术权力回归校园问题。王英杰教授的研究，揭示了大学校园中学术文化与行政文化价值对立的原因和矛盾的普遍性。[6]在新管理主义理念之驱动下，校内管理体制改革过程中，行政权力对学术群体施加了更多的管控与限制，致使学术文化价值与行政文化价值冲突的矛盾表面化。在我国有代表性的事件，是2003年某校教师聘任和晋升制度改革过程中学校行政与教师群体的矛盾斗争。
如贯彻《规程》的政策导向，让学术委员会拥有大学治理结构中的学术领导权，还需要在大学校园中建设和谐的组织文化，弥合学术文化与行政文化的价值对立，给学术文化价值生存与发挥作用的空间，并让其发展壮大，为学术委员会的学术权力提供合法性支持。因为除了成文的法定制度规则外，任何权力发挥作用的效果还要受到利益相关者们认同的影响，如伯恩鲍姆指出的：“有效领导力包含别人认为合适的行为。从根本上说，领导力的合法性向来与人们的解释有关”，[7]即学校中各群体对学术权力的认同，是其社会学意义上合法性的逻辑基础。
二是高校中现存学术权力与行政权力不平衡关系的现实。尽管改革开放后，高等教育系统管理体制的改革和校内管理体制的改革一直在进行，但由于采取的是自上而下的改革模式，种种改革都是通过行政权力的运作而进行的，所以这些改革也在一直强化着学校管理中行政权力的权威。已有的学术委员会或者学位委员会等类似学术权力的制度，实质上都是运行在学校行政规则的框架下，是学校行政管理的辅助机构。这些形式上的学术权力机构自身并不独立，其运行规则和工作安排都是由学校相关行政部门决定的，所以校长不仅是最高行政权力的代表，而且也是学术权力的核心。[8]
经历长期独立掌控学校管理大权的历史，目前国内高校管理中行政权力独大已成为各校的普遍现实，且“大学领导和中层管理人员实际上形成了特殊的利益集团”，[9]教师群体利益诉求或学术专业需求既难以得到管理层的理解也缺乏相关权力的支持。《规程》对学术委员会参与学校管理的种种权力实现的表述，多采用要求学校“应当”让学术委员会参与相关学术问题的咨询、评议、审议和直接决策。文本中并没有说明不按“应当”做的话，行动者会得到什么处罚。通过这种缺乏强制性的要求，打破行政权力对学术权力垄断的前景难料。所以，我们认为仅靠《规程》，让学术权力如所期成为高校治理结构中的必要环节是不够的。学术权力的真正回归，需要能够支持其健康运行的制度环境，所以，高校还需要相关配套制度改革，破解行政权力独大对学术权力的压抑与排斥。
三是学术委员会的社会基础建设问题，也是其作为学术权力而发挥影响力的决定性条件。高校中的学术权力合法性来源之一，是教师群体所具有的学术专业知识。这一认识是正确的，但不够全面。使高校中学术权力能获得合法性认同并制度化，更是教师群体为维护学术利益坚持不懈抗争的结果。自中世纪高等教育诞生开始，大学教师群体为维护学术独立性和长久发展权益，就曾与代表思想控制的教会抗争，与代表行政干预的城邦权力抗争，大学在城邦国家之间的迁徙，是教师群体不向强势干扰屈服的策略之一。
在现代高校中，教师群体可以用来维护学术权力，争取自身利益的策略更多了，除了法律、申诉制度等合法策略外，教师群体的自组织也成为其实现学术权力的重要策略。在非常重视靠自组织力量形成社会秩序的美国，大学教师通过教师联合会、教授协会等制度，很好地支持和维护了自己的学术权力。在大学中，全校教授会议、教师代表大会等组织构成了学术权力参与学校管理的社会基础。我国的高校中也有教代会，但多为行政辅助机构，学术委员会要真正成为学术权力执行机构，在高校治理结构中发挥作用，在学术委员会和教代会之间建立相互支持的组织关系，是学术委员会行使学术权力不可或缺的社会基础。也有学者认为，学术委员会制度建设，要处理好其与学校相关机构和制度的关系问题，其与教代会的关系就是其必须要处理好的重要关系之一。[10]
参考文献：
[1] 伯顿・R・克拉克.高等教育系统[M].杭州：杭州大学出版社，1994：11.
[2] 约翰・S・布鲁贝克.高等教育哲学[M].杭州：浙江教育出版社，1987：39.
[3] 别敦荣，唐世刚.论教授治学的理念与实现路径[J].教育研究，2013，(1)：91-96.
[4][7][9] 罗伯特・伯恩鲍姆.学术领导力[M].北京：北京师范大学出版社，2008：6，12，6.
[5] 王英杰.论共同治理―加州大学(伯克利)创建一流大学之路[J].比较教育研究，2011，(1)：1-7.
