行政事业单位全面预算管理探析

　　摘要：随着部门预算、国库集中收付制度等公共财政改革的深入推进，财政资金运行管理新机制基本建立，预算执行管理不断加强。在此背景下，行政事业单位的预算管理体制也暴露了许多问题。本文就行政事业单位预算管理中存在的问题进行了分析，并在此基础上提出了改进意见。
　　关键词：行政事业单位，预算管理
　　
　　行政事业单位在我国是地位比较特殊的一类部门和单位,一方面代表政府承担社会公共事务的管理、监督和服务职能,另一方面在很多领域也直接或间接地参与经济建设。长期以来,由于缺乏外部和内部的约束机制,行政事业单位的管理相对比较宽松,因此很多单位也就没有把严格的预算制度、内部成本控制制度摆上议事日程。随着我国机构体制改革的日益深入和财政部门预算改革的逐步推广,这种粗放式的管理将越来越不适应新形势的需要,因此建立行政事业单位的预算管理和内部成本控制体系已成为当务之急。笔者根据工作中遇到的实际情况,提出一些想法,和大家一起讨论。
　　一、行政事业单位全面预算管理存在的主要问题
　　(一)预算组织机构设置简单,人员配备不足
　　这一问题在事业单位中是普遍存在的问题,制约着单位预算工作质量的提高。产生这一问题的原因,主要是由于领导对于预算管理的重要性缺乏认识,单位的预算机构形同虚设,只是空有其表,单位在实际进行日常收支活动时,根本不按照编制的预算执行。传统的预算通常采用基数加因素调整的方法,部门经费完全由基期的相关数据决定,而不是根据部门项目情况,人员配备情况来进行合理的安排,这样做只能使“贫富差距”加大,不能适应部门的发展需要。
　　(二)预算编制的过程简单,时间短,质量低
　　单位的预算编制应该是一个严谨、认真的过程。单位应该设置充足的时间来编制预算。现在,多数的事业单位没有设置完善的预算编制程序,导致预算编制人员的主观理解在预算编制过程中占据了主导地位,这也就难以保证预算编制的统一性标准。另一方面,预算编制应该是单位各项事业运行的起点,在整个单位的预算体系中发挥着重要的作用。因此,单位应该留给预算编制人员充足的时间;便于他们核查各项支出的可行性和可能性,但是目前大部分事业单位编制预算的时间都在一个月左右,这就使得预算项目指标不能得到充分的认证,缺乏预算编制的可信程度,使预算编制在初期就不能保证质量,也就更不必说预算的实施和监督工作了。
　　(三)事业费拨款数额的测算方法缺乏科学合理的模式
　　虽然财政部加大了预算改革试点的范围,但对大部分事业单位仍实行“基数法”。从现行事业经费的分配方式看,虽然几经改革,但始终未能跳出“基数法”的框架,没有从经营机制上搞活事业,使事业经费发挥最大的社会与经济效益。随着社会主义市场经济体制的建立,现行事业经费分配办法的缺陷日趋明显,已难以适应财政改革和事业发展的需要。
　　(四)预算外资金与预算内资金相脱节,预算编制不全面
　　我国事业单位传统的预算体系是预算资金内外分离的预算体制,使单位在编制预算时,不能充分考虑预算外资金的收支情况,但随着经济体制改革的深入,大部分事业单位的经费来源已经不是单纯的依靠国家预算内资金的拔付,而在很大程度上是依靠经营收入来弥补资金的不足。这也使得单独考虑预算内资金编制的财务预算逐渐失去了其经济意义,不能真实的反映单位的收支状况和运营效率。
　　(五)制度执行不力
　　对资金的管理。一是职工借用公款没有及时催收形成呆账;二是对有偿资金不及时清算形成坏账。对原始票据的管理。近年来,对原始凭证的管理进行规范化、制度化的同时,也出现了一些问题,主要是原始票据记载的内容、信息失真,甚至出现了“假冒伪劣”的数据。要想有效地解决这一问题,必须从源头抓起,加强原始票据的管理。应缴款项的管理。实际工作中,单位的应缴款项管理不够规范,使用上比较混乱,使其大部分游离于财政监督之外,乱支乱用,在一定程度上助长了腐败行为的发生。年终清理结算和财务结账。一是会计部门和财产管理部门没有按有关规定,对各项物资进行清理盘点,致使盘盈、盘亏资产不能及时查明原因,按规定做出处理,从而导致账实不符。二是没有按规定进行年终结账。检查中发现部分单位没有按新财务制度的规定,将收入支出账户的余额全部转入"结余"账户,而是仍沿用旧的账务处理方法,将本年度结余虚列支出转入存款,造成本年度内收支不实。
　　(六)缺乏行之有效的监督机制
　　对事业单位经费支出管理与效益考核缺乏行之有效的监督机制。从目前事业单位整体上来看,支出预算分配模式及管理体制仍停留在粗放型水平,管理体制尚未理顺,由此在支出管理上与监督考核方面缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制。同时经费使用的社会效益如何,也缺乏系统考核机制,从而增加了经费使用的随意性。
　　二、完善行政事业单位全面预算管理的措施
　　（一）科学编制行政事业单位的预算
　　科学编制预算内容，关键是要正确把握预算的编制依据。行政事业单位要增强预算编制的真实性、准确性，严格按照规定时间办理调整预算工作，增强预算工作的适应性、灵活性，提高政府投资项目预算下达的时效性，建立结余资金与预算安排衔接制度。如果预算编制不科学，就会造成财政资金使用效率低下，出现违反相关财经法规的现象。因此，贯彻先有预算、后有支出、无预算不支出的原则，即执行好预算，首先要科学的编制预算。各个部门必须认真履行职责，决不可敷衍应付。作为单位领导应高度重视这项工作，年初抓编制，日常抓执行，及时总结，发现问题及时解决。同时，各个部门和所属基层单位要有健全的基础管理。科学编制预算的主要措施有：（1）保证预算编制时间、做到充分论证。预算编制涉及单位流程的方方面面，包含系统、行业状况，立足历史，谋求长远。因此，要包含以下步骤：调查研究、综合分析、项目论证、目标预测、协调平衡等。（2）改革预算编制方法，全面推行“零基预算”。行政事业单位采用分级编制、逐级汇总的预算编制程序。在这个程中，要综合考虑内外部因素、历史和未来因素的影响；科学预测经济发展变化，以提高效益为目标编制具前瞻性的预算。
　　（二）加强行政事业单位预算执行监督
　　加强预算执行监督是深化预算管理的关键环节，加强财务制度建设，建立有效的支出约束机制，对预算执行情况进行监督。采取的措施有：（1）加强经费管理制度，对资金使用过程进行监督，对资金使用效益进行考核评价，是预算执行的必要延伸。（2）加强单项的管理制度，如加强办公费、电话费、邮资费等管理制度。（3）加强相关性的资金管理监督制度，对资金使用过程进行监督，需要单位监察、审计、业务主办部门等参与到资金使用监督活动中来。（4）加强资金使用效益的考核评价，对预算编制水平的检验，结合实际及时、准确地调整预算编制的标准、方法。做到对项目资金的使用事前有计划、事中有监督、事后有评价，实现对资金使用全过程的追踪高效管理。
　　（三）完善资产预算管理的措施
　　首先，科学编制资产预算，预算编制部门要将存量资产使用状况与资产配置标准进行合理匹配，充分掌握各类资产的数量、分布、使用和利用状况等重要信息，根据行政事业单位实际状况确定单位各类资产的配置标准。其次，制定科学合理的资产配置标准，要对同级行政事业单位进行科学分类，对职能相近的部门进行归类，分别制订相应的配置标准，对重要资产的配置标准要细化，不同地区行政事业单位的资产配置应有所区别。再次，细化预算内容，提高预算的透明度和约束力。资产预算应包括资产项目的具体技术参数，如各项资产规模、类型、构建或处置方式、资金来源等。最后，严格进行事中控制，加强预算执行管理。预算执行必须严格遵照预算内容和项目进度计划，要接受职能部门的监督和审核。预算执行内容一般不得随意调整，要调整必须遵循严格的审批程序。
　　（四）规范行政事业单位全面预算管理的人为因素
　　首先，加强对行政事业单位财务人员的管理，提高财务人员职业道德及业务素质，培养一支高水平的会计队伍。注重对单位财务人员的职业道德教育与业务培训，严格挑选财务从业人员，落实财务人员奖惩措施，同时保障财务人员的工作独立性。建立严格的奖惩制度，发现问题进行查处，对不能胜任本职工作的人员调离本岗位。其次，完善内部控制环境，消除人为因素对内部控制的不利影响。行政事业单位应该参照财务人员的轮岗制度，对下属单位主要负责人、职能部门负责人、预算管理要害部门负责人及经办人员应实行合理轮岗。最后，建立公允、规范的会计预算、核算体制，严格执行会计准则和会计制度，实现会计信息之间的客观性、可比性。