当前我国城乡规划法律制度的现状

所属栏目:法理论文 发布日期:2016-07-04 12:05 热度:

   新中国的城乡规划法律制度建设,经历了一个从无到有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律的逐步完善过程。过去五十多年的城乡规划实践,既取得了多方面的成绩,但也有许多经验教训值得认真总结。当前,我国的城市化已经发展到了一个新的水平,城市数量明显增加,小城镇的发展加速推进。

科技与法律

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  一、我国现行的城乡规划法律制度基本情况

  改革开放以来,我国城市规划法律体系的变革基本上是以渐进的方式推进的。在总结建国以来城乡规划和建设正反两方面经验教训、借鉴吸收国外经验的基础上,全国人大常委会于1989年颁布《中华人民共和国城市规划法》,标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶。

  (一)我国基本法律制度概况

  我国近年的城乡规划基本法律制度主要包括《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》和现行《城乡规划法》中规定的各种运作制度。主要是:

  1、城市规划制定制度。

  城市规划的制定制度主要是指如何编制城市规划、由谁编制,审批实施的程序等,明确了规划的概念、内容、原则、编制主体和阶段划分。

  2、村庄和集镇规划制定制度。

  由于受基层政府规划意识、资金和技术力量的影响,从全国范围来看,部分村庄和集镇建设缺乏规划指导,村庄集镇规划的整体水平不高。

  3、划定规划区实施统一规划管理制度。

  《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》明确规定,制定城市和村庄与集镇总体规划时,必须根据城乡发展建设的需要划定规划区,同时规定规划区范围内的建设布局,以及机场、水源地、重要的基础设施、自然与文化资源、农村居民点、乡镇企业等都要纳入统一的规划管理。

  (二)我国城镇化的现状和特点

  我国的城镇化于上世纪80年代开始加速,目前全国平均城镇化水平约44%左右。主要有以下方面的特点:

  1、经济体制改革对城镇化和城乡发展的影响

  改革开放以来,我国城市发展的动力机制发生了巨大变化,城镇化模式由计划经济体制下的"自上而下型",逐步演变为社会主义市场经济体制下多元并行的发展格局。小城镇的发展促使传统的城乡二元结构发生变化。2006年城镇化水平达到43.9%,比2005年增长了0.9个百分点。城镇化在促进市场拓展、推进新型工业化、解决农村富余劳动力出路等方面发挥了重大作用。

  2、城市数量和规模迅速增加,城镇建设量大面广

  1978年至2005年,全国城市总数由193个增加到661个。城市等级规模也发生了巨大变化,其中,城市人口在50万以上的大城市从40个增加到139个,中等城市从60个增加到226个,小城市从93个发展到296个。

  3、小城镇发展呈现新局面,建制镇内涵发生了本质变化

  1978年我国仅有建制镇2173个。这些镇以县城镇和工矿城镇为主,其经济社会结构和小城市相似,与周围农村的经济社会联系相对较弱。到2005年,建制镇数量已达19522个,新增的建制镇由原乡建制发展而来,是分布广泛的乡村中心,并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇,成为县域、市域经济发展的增长点。

  4、流动人口数量庞大,"市民化"任重道远

  我国目前进入城镇务工的农民已超过1亿人。由于户籍和土地制度等原因,农民工多数处于流动状态,即户口在农村,工作生活在城镇,农忙短期返乡,年底回家团圆。

  5、在城乡规划等政策的调控作用下,较好地实现了城镇紧凑发展

  我国城乡规划工作立足国情,合理控制城市建设用地标准,实施严格的城市建设用地规划许可制度,已经形成了包括全国和省域城镇体系规划、城市(镇)总体规划、村庄和集镇规划、风景名胜区规划在内的城乡规划体系。规划加强了对城市建设用地的增长管理,努力提高城市建设用地的集约利用水平,控制城市建设用地低密度扩张,避免了美国等一些国家出现的城镇低密度扩张、城市人口密度持续下降的现象。

  6、城镇化水平与经济发展水平在总体上已经基本适应

  近年来,我国经济增长和城镇化发展的实际速度都比较快,按照联合国的划分标准,我国的城镇化水平已经接近下中等收入国家组的平均水平,与经济发展水平在总体上基本适应。

  二、完善我国城乡规划法律年度的几点思考

  (一)以科学发展观统筹城乡发展,建立统一的城乡规划体系

  按照我国传统的城乡二元结构,城市地区是国家的工业化基地,乡村则是为其服务的基础,相应的行政权力架构也由此形成。"镇"的概念被局限在极为有限的范围内:要么是县域行政权力中心所在地,要么是因工业建设和交通集散需要而形成的居民点,其发展与其周围的乡村地区缺乏内在的直接联系。改革开放以来,高速发展的农村经济促使原有乡村行政管理体制发生巨大变化,大量的乡建制改为镇建制,这种以镇为核心、与周围农业地域密切结合的地域结构性变化,促使原有的城乡二元结构出现了根本性改变。合理把握城镇化进度,贯彻"工业反哺农业,城市支持农村"和城乡统筹的方针,并在空间资源的配置、发展目标的协调、城镇基础设施向乡村延伸等方面发挥城市对乡村的辐射带动作用,通过立法,建立统一的城乡规划体系的条件已经成熟。#p#分页标题#e#

  (二)规定城乡规划的强制性内容,保障社会和公共利益

  针对我国城镇化快速发展过程中的特点,城乡规划编制和管理的重点,应由确定开发建设项目转变为对各类脆弱资源和公共利益的有效保护以及关键基础设施的合理布局。在对绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、道路交通、主要基础设施和公共服务设施等内容进行严格界定的基础上,实行强制性的规定,并且不得随意修改和调整。同时,城乡规划应坚持以人为本的原则,以建设和谐社会为目标,维护社会公平、保障公共安全,协调好城乡各项建设和城市公共利益之间的关系。城乡空间布局和建设应在保证科学性与合理性的基础上,尊重和保护居民的利益,防止大拆大建,解决好关系居民切身利益的人居环境问题,不断提高人民群众的生活质量。

  (三)适应立法的阶段性特点,逐步完善城乡规划法律制度

  城镇化的发展是一项长期的历史过程。因此,城乡规划法律制度应与时俱进,根据不同发展阶段的特点制定相应的规则。针对当前我国社会经济体制和城镇化发展的特点及出现的问题,现行的城乡规划法律制度有必要在以下方面重点加强。首先,建立统一的城乡规划体系应当成为立法的基本前提;其次,建立完善的公众参与规划制度,以适应保护公众利益和规划社会化发展趋势的需要;第三,针对近年来城乡规划工作中出现的随意、频繁变更规划的现象和由此导致的擅自扩大建设规模、滥占耕地和盲目圈地等问题,要调整规划的编制和修订制度,保证规划的严肃性;第四,针对地方政府在规划管理中不依据法定规划行使行政权力的行为,要注意建立上级机关的规划监督制约机制,并需要与对违法行为进行法律追究的制度相结合;第五,为了保证规划的科学性和严肃性,规范规划机构和个人参与城乡规划的行为,有必要建立规划编制单位资质和注册规划师制度。

  (四)建立协同的行政体系,保障规划的全面实施

  建设完善的行政体系,关键是应当考虑"谋、断、行、督"相分离的原则,避免出现将权力主体、责任主体、执行主体和监督主体集于一身的状况,使承担参谋、决策、执行和监督职能的机构之间既有分工,又互相制约。

  (五)提高城乡规划编制的科学性,引导城镇化的健康发展

  城乡规划制定制度与城乡规划技术法规体系要随法律的完善进一步进行修改完善。首先,将全面建设小康社会的目标和科学发展观、城乡协调、可持续发展、建设和谐社会以及社会主义新农村建设等理念作为城乡规划体系建设的指导思想和具体行动的原则,并将这些理念具体落实到规划控制的具体要素上;其次,要按照"政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策"的要求,改进规划编制工作方式,提高规划编制的质量与水平;第三,要加强规划的审查和审批制度,健全规划决策机制,完善决策程序。针对当前地方政府自由裁量权过大等问题,推进地方各级城乡规划委员会制度的建立,增强规划师的发言权和完善决策者责任追究制度;第四,加强对城乡规划的行业管理和建设,严格管理规划编制机构,逐步实行职业规划师制度,更应注意对规划机构和人员参与城乡规划的行为进行规范;第五,推进先进的科学技术例如地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)、遥感(RS)等新技术在城乡规划中的运用,提高规划编制工作中分析研究的准确性,加强对规划实施的动态监测;第六,建立规划公示和听证会等制度,加大公众参与城乡规划的力度,通过强化城乡规划的民主性来提高城乡规划的科学性;第七,进一步加强和完善地方人民代表大会及其常务委员会对规划编制、实施的监督,保证城乡规划的全面、有效实施。

  三、《城乡规划法》的意义和实施办法分析

  (一)《城乡规划法》颁布实施的意义和作用

  贯彻《 城乡规划法》的意义主要体现在三个方面:

  一是落实科学发展观、建设和谐社会的要求。党的十七大报告指出:"科学发展观,第一要义是发展,核心是以人为本,基本要求是全面协调可持续,根本方法是统筹兼顾"。《城乡规划法》规定编制和实施城乡规划必须遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则,也就是说城乡规划工作必须贯彻和落实科学发展,实现协调城乡空间合理布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

  二是履行政府职责的要求。城乡一体化发展的进程加快,迫切要求政府提供与城乡经济社会发展相适应的社会公共需要,如城市空间布局、道路、交通、环境保护、绿化、文化体育、教育、卫生、水、电、气的安全供应等。

  三是依法行政的要求。《城乡规划法》是在总结原《城市规划法》和《村庄集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上,结合我国现有规划管理实际和社会发展的需求颁布的,是城乡规划管理工作的法律依据,要求城乡规划主管部门要严格依法行政,限制行政自由裁量权,加强了人大、上级机关和人民群众对规划部门的监督,强调社会公众充分享有城市规划知情权、参与权和监督权,这些方面的规定,是《城乡规划法》的新内容和特点。

  (二)落实《城乡规划法》的理念和方法创新

  21世纪是城市的世纪,也是生态的世纪。城市生态化是历史发展的必然选择,生态规划和城市规划的结合势在必行。落实《城乡规划法》重点在于理念和方法创新,其中生态学理念的培养和新的规划方法的引入至关重要。

  一是要深刻理解《城乡规划法》的立法意图。通过以规划为龙头的一系列相关手段,实现城乡统筹协调发展,是未来五到十年我国落实科学发展观的重要领域之一。《城乡规划法》最具里程碑意义的是关于城市、镇总体规划中"禁止、限制和适宜建设的地域范围"的内容。随着城市化的加快和城市类型(基于功能分化)的迅速增加,城市与自然环境的矛盾日益突出。城市的扩展过程成为自然环境变为人工环境的过程,城市成为人类改造自然最为彻底的地方,城市发展对环境的负面效应也越来越得到关注。

  二是城市规划要强调以人为本。认真分析城市规划的各个层次和阶段,城市规划对经济和社会生态的关注是充分的,如传承历史文脉和地区文化特性,城市规划中的历史文化名城保护规划和相关规划都对此给予了充分研究和落实,并将这些理念从城市扩展到乡镇和村落。但城市规划中对自然生态的关注多停留在景观和环境保护层面,如对建筑周边的绿化建设给予了较多关注,景观设计中虽然强调对诸要素的考虑放在人与自然相互作用的前提下,也提出了人与自然和谐共处,但主要强调绿化的景观效果。

  (三)推进《城乡规划法》贯彻落实的具体举措

  《城乡规划法》的实施,标志着我国正打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度,进入城乡一体规划发展新时代,也为强化城乡规划工作带来了新的机遇。

  1、高度重视城乡规划工作,加大规划编制投入。市政府要加强对城乡规划法实施工作的领导,进一步完善城乡规划管理体系,加强对县(市)、镇、村的规划管理网络建设,重点要加强零、冷两区规划一体化建设和两区城乡全覆盖工作。

  2、加强对城乡规划工作的领导,科学实施城乡规划管理。建议市政府按照"政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策、依法实施"的方针,尽快出台贯彻落实《城乡规划法》的具体实施意见,不断提高规划管理水平。一是政府组织。城乡规划编制、审批与修改,市政府及市、区规划部门要切实发挥好"龙头"作用,组织好城乡规划的编制与管理工作。二是部门合作。

  3、加大人才引进培养力度,为实施城乡规划提供智力保障。当前我市尤其是中心城市规划专业人才短缺问题尤为突出,已成为规划工作开展的制约因素。建议市政府制定加强城乡规划专业人才引进和培养的计划,重点引进高层次、高水平的规划专业人才。同时,要完善专业人才培养引进机制,改革教育培训方式,采取聘请高层次专家学者专题讲座,组织年轻人才到发达地区学习考察、挂职锻炼,选送年轻人才到大专院校、科研机构深造等形式,提高培训质量和层次。要强化实践锻炼,提倡和鼓励专业人才到规划工作的第一线去,到乡镇、农村去,切实解决好乡镇规划工作"三无"却"无机构、无人才、无经费"的突出问题。

  四、城乡规划法制建设要与时俱进

  一个公正的、不断自我完善的城乡规划建设管理的法律体系,是我国城乡健康发展的保证,也是当今中国城乡建设的主体之一——房地产业持续健康发展的基础。目前,中国的社会主义市场经济理论尚待探索,法制体系也仍在建立过程之中。但无论如何,认清中国的现状与存在的主要问题,包括对法律体系的认识和期望,是贯彻执行《城乡规划法》的重要前提条件。同时,城乡规划工作千头万绪,一方面,应确立规划法制建设需要不断完善的共识;同时,还应注意突出每个阶段的发展重点,不断推陈出新。

  对于新颁布的《城乡规划法》,我们首先要认真学习,贯彻执行。要坚决遵循其中有关城乡统筹、节约资源、保护环境、可持续发展、关注民生、提高规划的科学性和规划实施的依法行政和先规划后建设等基本原则。但另一方面,要认识到这个新颁布的《城乡规划法》是我国进入城乡整体规划的初步尝试,其中还有许多不成熟之处,需要在实践中不断修订、补充、完善。有关方面应根据实际需要,适时修订法律法规,不断适应城乡发展中出现的新情况和新问题。

  中国的城镇化发展是一个长期的历史过程,城乡规划法律制度应与时俱进,根据不同发展阶段的特点制定相应的规则。针对当前我国社会经济体制和城镇化发展的特点及出现的问题,现行的城乡规划法律制度仍有必要在以下方面重点加强。首先,统一城乡规划体系,旧区改造、新区开发、新农村建设、区域协调四位一体;其次,建立完善的公众参与规划制度,逐步落实公众的知情权、参与权和监督权;第三,针对近年来城乡规划工作中出现的随意、频繁变更规划的现象和由此导致的擅自扩大建设规模、滥占耕地和盲目圈地等问题,要调整规划的编制和修订制度,保证规划的严肃性;第四,针对地方政府在规划管理中不依据法定规划行使行政权力的行为,要注意建立上级机关的规划督察和制约机制,并需要与对违法行为进行法律追究的制度相结合;第五,为了保证规划的科学性和严肃性,规范规划机构和个人参与城乡规划的行为,有必要建立规划编制单位资质和注册规划师制度。

  参考文献:

  [1]郑长德、钟海燕.现代西方城市经济理论,北京:经济日报出版社,2007年4月第一版

  [2]谢文蕙,邓卫.城市经济学,北京:清华大学出版社,1997年第一版

文章标题:当前我国城乡规划法律制度的现状

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