摘要：当前,我国已经编制完成或正处于编制阶段的产业布局规划在编制与实施过程中遇到一系列困境。从企业和政府两个角度,本文对此进行了探讨,并进而探讨了产业布局规划的可能出路,以协调产业布局与空间发展关系,促进产业发展与空间优化。
关键词：城市产业：布局：规划：空间供给
1，产业布局规划的目的与特征
（1）产业特征。产业布局规划从空间层面考察产业发展和布局特点，并试图通过企业选址推动产业布局调整和产业发展，因此，规划具有产业特征。产业布局规划的编制与实施过程中，产业特征主要体现为企业选址对土地要素与配套设施的空间需求；（2）空间特征。产业布局规划在一定的空间范围内考察产业发展，并通过基地、园区、轴、带等空间手段引导产业发展。规划编制与实施过程中，通过对土地与配套设施做出的空间统筹及安排，引导产业布局。（3）公共政策属性。产业布局规划由政府部门组织编制，以政府正式文件的形式发布实施。从公共政策的角度看，产业布局规划具有明显的公共政策属性。
2，企业行为分析
（1）经济全球化、区域化的冲击。在经济全球化、区域化的过程中，随着资金、人才等生产要素的流动加剧，交通、通讯方式的更加便捷，企业为追求利润最大化的区位，在全球、区域范围内进行重新整合，产业空间需求规模具有突破区域范围的更强流动性，难以在单一区域，单一城市范围内准确界定；(2)新技术带来的冲击。首先，由于技术的更新换代，产业技术水平、生命周期发生巨大变化；其次，产业内部的要素替代加快，技术替代人力、土地，产业空间需求的总体规模难以确定。(3)土地日益成为紧缺资源的背景下，用地企业向政府漫天要地，难以确定其真实需求规模。
3，产业空间需求结构包括区位、规模、和密度三个要素，均处于加速变化的过程中。
(1)产业对不同区位具有的选择倾向，包含了对规划区域不同片区不同用地功能的需求。受级差地租及单个片区资源条件的影响，一方面，不同产业在竞争空间资源的过程中，对规划区域具有差异性的需求结构；另一方面，处于同一产业上中下游不同链条上的企业，对规划区域具有不同的区位需求。此外，产业区位需求又是一个自组织系统，既定空间体系内区位结构变动，又会反过来引起产业空间需求结构新的变动。（2）受产业发展软、硬件环境，以及政府操作模式的影响，产业在单一片区的空间需求规模存在差异，在具体片区的空间需求规模难以明确，或者，在单个片区需求边界不清的情况下划定的规模边界在产业空间拓展的过程中实际上被弱化掉，而没有实现引导产业空间布局的初衷。（3）不同产业、同一产业的不同产业链条具有不同的生产方式，对规划区域具有差异化的密度需求。产业空间密度的需求结构受到规划区域当前密度分区的影响，也会反过来导致规划区域密度结构的重新分布。
政府行为分析
4，从政府行为角度，导致产业布局规划编制和实施过程中遭遇困境的因素主要包括以下几点：
（1）缺乏分产业门类的空间数据搜集平台
当前，各级政府及其所属研究机构中，缺乏分产业门类的土地使用数据，缺乏针对企业选址的空间数据搜集平台。比如工业用地，当前工业用地分类体系只从环境角度分为一类工业用地和二类工业用地层面，而没有与工业的具体产业门类进行衔接。因之，规划编制的过程中，研究不同产业门类在空间分布的历史演变规律、当前分布特点和未来趋势缺乏数据支撑，很难做到客观、科学，对产业空间需求和政府空间供给的判断也就缺乏根基，进而会降低产业布局规划的可操作性。（2）政府以项目形式落实规划，影响空间供给土地与配套设施是产业布局规划统筹安排的对象，政府通过编制、实施产业布局规划影响企业选址的比较成本，进而影响既定空间体系中的产业布局，具体操作流程以项目形式进行。首先，政府针对既定空间体系提出产业引导目录，对每个具体的项目进行遴选；其次，结合企业选址需求与产业布局规划，把具体项目落实在既定空间体系内的不同区位。当前，我国地方政府及其不同行政辖区多以招商引资的形式落实既定空间体系中的产业项目。运作模式上，政府招商引资通常采取设立园区管委会/招商局，提供“一站式”服务进行招商；和通过立项、选址、环评等既定行政程序进行招商两种运作模式。由于不同主体之间存在招商引资过程中的竞争关系，地方政府及其不同行政辖区往往会表现出对招商引资项目的“饥渴”特征。因而，产业布局规划一方面受到项目，尤其是重大项目的影响，另一方面受到政府行政操作程序的影响。地方政府及其不同行政辖区之间的竞争会导致地方政府过分迁就项目的空间需求，行政操作程序则在政府不同部门之间相互平衡的过程中删改了产业布局规划确定的产业空间布局结构。
进而，政府以项目形式落实产业布局规划的空间安排，会对产业布局规划造成冲击。政府进行配套设施建设，分块出让产业用地，视每个项目的具体情况安排项目用地的区位、规模、功能和密度等要素。受项目要求的冲击，地方政府不可能完全遵守产业布局规划对空间供给结构做出的安排，从而，也不可能遵守对空间供给规模做出的安排。产业布局规划做出的空间安排实质上被弱化掉。
5，产业布局规划的可能出路
综合以上分析，可以看出，在企业行为和政府行为内部的不同影响因素，对导致出现产业布局规划编制与实施过程中的困境有着复杂的作用机制，除了不同因素的影响之外，产业布局规划困境之间也存在着传导机制。
产业布局规划编制应加强与区域，尤其是与周边城市的协调力度，在充分考虑规划区资源禀赋的基础上，需要对周边区域产业布局和规划区产业布局的现状与需求进行横向和纵向整合，避免区域间重复竞争，造成资源浪费。
规划编制过程中，从企业选址角度，应该加强与市场的沟通与协调，尤其是加强与相关行业协会的交流与意见征询工作。一方面，通过沟通，尽可能搜集产业发展的空间数据，以更加准确地把握既定空间体系中规划产业发展的脉络和特征；另一方面，以更加贴进市场反映产业发展的空间需求，提高产业布局规划空间供给的针对性和客观性。
规划编制过程中还应加强与政府相关部门，与相关规划和产业政策的协调，推动产业布局规划与招商引资操作模式、项目审批流程，以及现有规划、政策框架更好地进行整合推进分产业门类的土地利用与产业空间关联性的衔接。
产业布局规划需要在深入、全面把握规划区产业不同门类集聚状况的基础上，需要充分考察产业门类的空间关联性，尤其是产业集聚或分散布局的关联需求。考虑到数据可得性和规划的可操作性，规划确定用地类型应该与国民经济行业分类与代码（GB/T4754－2002）中的产业大类进行衔接，把产业门类的土地使用状况映射到空间范围内，以切实反映企业空间拓展需求。同时，应加强对规划区当前空间资源存量的研究。进而，通过引导企业选址的手段，把分产业门类的土地使用需求和土地利用衔接起来，并落实到产业门类用地空间指引或通过设立产业园指引的层面上，以提高规划的可操作性。
欲做到这一点，对数据要求较高。建议政府搭建搜集不同门类企业选址的空间数据库，数据库不但与当前的土地利用分类情况链接起来，也应该与不同产业门类的空间选址链接起来。
6，增加空间供给弹性
产业空间需求弹性大于空间供给弹性，需求不清状况下，实施分阶段、分规模的弹性空间供给策略，通过对空间供给的时序安排，增加空间供给弹性。具体实施模式，可以采取与城市规划年度实施计划和土地出让年度计划相结合的方式进行分阶段安排。一方面，可以与政府以项目形式落实产业用地的操作模式相契合；另一方面，可以借此把产业空间需求结构的不确定性按时序进行分解，以利于政府灵活调整产业布局规划空间供给的规模与布局。此外，由于企业生命周期较短，建议产业布局规划进行缩短产业用地使用年限的探索与尝试，以提高土地使用的弹性，集约利用土地。
参考文献
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