转型期城市化进程中“城中村”问题研究

　　摘要：以兰州市安宁区水挂庄村为例，对城中村经济现状进行了分析，提出了以市场化为导向，控制城中村的衍生;以适当保留城中村为原则，设计不同的改造模式;打破二元分割，综合设计城中村治理机制;完善城市住房体系，提供低端赁住房供给;完善被征地农民的就业和社会保障制度等解决方案。
　　关键词：城中村；城中村改造；兰州
　　
　　“城中村”是我国快速城市化过程中的产物，无论在东部沿海城市还是在中西部城市都普遍存在。目前国内对城中村的研究处于开创性阶段，对城中村的概念、特征、现状等表面问题都有所涉及，但是对城中村改造实施后，原城中村村民的经济生活状况如何，却研究的相对较少。所以，本文通过实地调查和走访改造后的城中村村民，了解城中村改造后他们的实际生活状况，揭示了其中存在的问题，并希望能为政府以后改造城中村提供一定的参考。
　　一、安宁区城中村概况
　　兰州市城中村改造涉及61个村，2.8万户家庭，2.3万亩耕地，拆迁住宅面积712万平方米，约10万农民，总投资180-200个亿。涉及的61个城中村，其中城关区分布最多为22个，占兰州市城中村总数的36.07%，安宁区次之，占比为34.43%，在七里河区和西固区分布差别较小，占总数的12%左右；高新区分布最少，总共有3个，跟其他市辖区相比，高新区地处城关区内，从空间来看，占据面积较小，如图1所示。
　　图1兰州市城中村在各城区的分布
　　
　　资料来源：根据兰州市城中村改造资料汇编整理
　　在兰州市的总61个城中村中，其中城关区分布有10625户，总人口为29524人；安宁区有12174户，总人口为34198人；而七里河区和西固区分别有4747户，6817户，相应的人口分别为17163人、19269人。从各城区的城中村的户口数和人口数来看，安宁区规模最大，而城关区次之，七里河区和西固区在人口上分布较为相似，而从户数来看，西固区要高于七里河区，如图2所示。
　　图2兰州市城中村（户口数）各城区分布
　　
　　资料来源：根据兰州市城中村改造资料汇编整理
　　从兰州市城中村的平均户数和人口密度来看，七里河区平均每户人口最多达到3.6个，而其他各区围绕在各城区的平均水平2.9人左右，稍有差别。通过总人口比总城中村的个数，算出的人口密度来看，七里河区和西固区最高分别为2451.86和2408.61，其他各区相对较小。
　　随着兰州市新一轮城市规划和城中村改造规划的出台，兰州市的城市化进程不断加深，城中村改造步伐明显加快，各城区完成旧房拆迁（户）总共为4324户，分别为：城关区1094户，七里河区687户，安宁区171户，西固区385户。旧房拆迁的总面积为98.7万m2。其中城关区为24.3万m2，七里河区为20.4万m2，西固为8.7万m2，而安宁区为34万m2。是市内拆迁面积最大的区，占总拆迁面积的34.45%。
　　完成选址定点和完成规划设计上见表2-1。已搬入新居的户数总数为1690户，其中城关区为308户，七里河区为147户，西固区为46户，而安宁区为966户，占全市已搬入新居的户的57.16%，而占安宁区整个城中村户数的7.93%，远高于其他各区。
　　表1兰州市分地区的城中村改造进度统计
　　项目 合计 城关区 七里河 安宁区 西固区 高新区
　　完成选址定点数（个） 47 22 3 7 11 4
　　完成规划设计（个） 36 12 3 7 10 4
　　旧房拆迁占比 11.99% 10.30% 14.47% 1.40% 5.65% 26.27%
　　已搬入新居占比 4.69% 2.90% 3.10% 7.93% 0.67% 13.20%
　　注：旧房拆迁占比：指旧房拆迁户数占城中村所有户数的比例；已搬入新居占比：指已搬入新居的户数比城中村所有户数。
　　资料来源：根据兰州市城中村改造资料汇编整理
　　从总量上来看，城关区与七里河区已建成安置房都达到了16万m2。西固较小，而安宁区相比，建成区面积较高为23.4万m2。在安置房的建设进度上，城关区和安宁区最高。从结构上看，城关区正在建设的安置房所占比例较高，而七里河区恰好相反，所占比例最低，安宁区依次按完成旧房拆迁、正在建安置房和已建成安置房顺序递减，改造衔接较为紧密，如图3所示。
　　图3兰州市各城区城中村改造进度
　　
　　资料来源：根据兰州市城中村改造资料汇编整理
　　兰州市城中村改造工作自2006年5月正式启动以来，取得了阶段性成果，制定出台了一系列配套政策，广泛开展了宣传动员，经过深入细致的摸底调查，编制完成了城中村改造《总体规划》和《项目用地规划》，全面清理和整治了违法建设。
　　截止到2011年6月，城中村无形改造工作全面完成，全市61个城中村的户籍转性工作全部完成，共审批“农转非”32207户，93932人；61个城中村的撤村建居工作全部结束，村委会全部转为社区居委会，已正式运行；全市61个城中村的集体经济全部进行了股份改制，近10万农民成为了股东。与此同时，有形改造全面启动，共引进投资商33家，已开工建设村民安置房206万平方米，部分项目已建成并实现回迁。在社会保障方面，全市共筹措资金34422万元，为8038名村民办理了养老和医疗保险，到领取年龄的村民已开始领取养老保险金。
　　二、样本的基本情况
　　本调查问卷以兰州市安宁区十里店乡和刘家堡乡具有代表性的水挂庄等城中村为调查对象，然后在每个城中村中随机抽取50户家庭，并对每户家庭的居民进行访问调查，总发放问卷200份，剔除无效问卷，最终回收182份有效调查问卷，问卷有效率为91%。作为研究对象的两个乡，距兰州西站约6.6公里，距兰州西关十字约10.5公里，距东方红广场约14.3公里。总计发放调查问卷200份，调查者情况包括年龄，文化程度和户籍性质三部分。被访问的年龄状况，从调查问卷来看，年龄在30-40之间占总调查人数的31.49%，占比最高；而年龄在40-50之间的占到29.28%；而年龄小于18岁和50岁以上的较少，仅占15.47%。受访者文化程度为初中程度的占到总数的39%，小学与高中程度的占比较为一致，在20%左右，而大专或以上的占比为14%，相对较小。安宁区城中村的户籍性质调查结果显示：58.89%已转为非农户口，将近25.56%的转为城市（城镇）非农户籍，而仅有15.56%的户籍仍为农村户口，即将近85%的户籍已完成了改造。现就安宁城中村的经济状况进行重点讨论，并针对安宁城中村经济现状和存在问题提出合理建议。
　　三、安宁城中村经济现状调查结果分析
　　随着兰州市城市建设用地迅速扩张，城中村的农业用地不断减少，有些城中村村民已完全失去了农业用地。因此上，专门从事农业活动的人口在不断减少，农业地位持续下降，非农产业逐步成为主要的经济部门，其中第三产业尤为突出。随着农业占比的降低，农业收入占整体村民的收入比例不断下降，而与此同时，由于农民失去了土地，其收入来源呈现多元化，如打工收入，房租收入等。其中以土地收益和物业收益为主。
　　（一）城中村的收入来源
　　对于城中村村民而言，其收入来源主要包括农业收入、房屋出租、打工收入、集体分红等。处于不同发展阶段或位于不同区位的城中村有一定差异，上述各部分所占比例略有不同。成熟性的城中村，房屋出租收入和务工收入在家庭收入中占绝对地位；萌芽性的城中村以农业收入为主，再加上一部分外出务工收入，几乎没有出租屋经济；而发展性的城中村是介于两者之间，以农业和房屋出租为主。
　　城中村村民的收入情况因所在区位，村整体经济状况不同而不同。如处在大学城中心的水挂庄村与其他村庄相比，由于处在安宁区人口最多，较繁华的中心，因此其房屋的出租价格普遍较高，出租收入占较大的比重，村民生活水平也高。根据访谈和问卷调查（如图1），村民收入的主要来自家庭副业，诸如打工和出租房屋。从调查的样本村的情况看，打工收入所占比例最高，达到46%，其次为家庭副业占37%，农业收入仅占3%，这与城中村的形成直接相关，在城中村形成的初期，农民村落周围的土地纳入城市的建设当中，随着城市的不断扩展，村落周围的土地逐渐被利用完，而仅剩村落因其改造困难而保留最终形成城中村。因此农业收入占比较小是城中村区别与一般村落的一个重要特点。而与现有研究的结论有所出入的主要是出租房屋所占的比例并不是村民收入的主要来源，所占比例仅为14%，究其原因，主要跟安宁区离市中心较远，从整个兰州市的区位来看，其布局较为偏远，另外，根据访谈和调查发现，租户主要以刚毕业的大学生群体为主，以及个体经营户。对于刚毕业的大学生来说，由于经济条件所限，对城中村租金较低的房租较为偏好。
　　不同的城中村，其房屋出租价格总体有较大的差异，在同一城中村内部，从调查结果看，其出租房屋的租金也会因所处地理位置、房间大小、层数的不同而不等。一般情况下，靠近村口的，装修较好的房间，短租每月租金150～200元不等，长租每月租金100～150元不等；而地处较为不便，装修较差，区位条件不太的房屋，其价格较为便宜。
　　图1安宁城中村收入来源统计
　　
　　资料来源：根据调查问卷整理
　　房屋的租户，从调查结果的统计来看，城中村的房屋主要出租的群体大多为刚毕业工作的上班族和外地农民工，由于安宁是兰州历史上的文教区，文教事业发达，辖17所大专院校，包括西北师范大学，政法学院，兰州交通大学，兰州农业大学和城市学院等规模几万人的大学，因此周边院校的学生在各种出租群体中的占有较大的比重。从图2看出，各种做生意的商贩所占比例最低。长期租住是主要的出租形式。
　　图2安宁城中村租户统计
　　
　　资料来源：根据问卷调查整理
　　（二）城中村的支出
　　从调查统计数据看，城中村村民已大部分失去土地，主要靠出租房屋和打工维持生活，因此对于城中村居民来说，除了平时家里的日常支出，如电费，每月支出大概在30元左右，日常消费介于300元到500元之间以外，最大的支出为自家宅基地的建设投资，一般建设初期投资为10万到15万不等。
　　（三）城中村的收益分析
　　由于城中村租金低廉，管理松弛，交通比较方便等原因，导致大部分外来人口来居住。这些外来人口对价格相对较低的出租屋需求旺盛，城中村成为出租屋主要的供应者，从而形成了独特的“出租屋经济”（如图4）。以出租屋的形式，即住宅出租是大多数村民采取的最为普遍的方式，此外还有临街居民的商铺出租（如图3），或商铺和住宅混合出租等形式。与住宅出租相比，商铺的出租收入较高，但受区位影响较大，一般临街建筑，或村中巷子的两边布局较多，这些地段由于人流量大，不但可以服务于本村居民的日常消费，还可以满足村周边的居民和流动人口的消费。因此，住宅出租和商铺出租便形成了城中村居民最基本的收入来源，其特点：比较稳定，金额较为固定。
　　与以往的研究比较，安宁城中村的房屋供居住出租收入相对较小，而打工收入约占46%。究其原因，主要是由于安宁区远离市中心，交通不通畅形成时间差，因此会阻碍一些在市区工作的租户流入。安宁区城中村主要以长期租住为主，租金每月约100-150元，短期租住者每月为150-200元。一般家庭其住宅总面积大约在300平方左右，村民自建住宅中供出租的房间以大间、小间为多，大房间不到22平米，小房间10平米左右，大房间很少供出租。房间数量一般有20～30间左右，以临街或靠近路口附近的房间数目居多，楼层较高，平均每户每月的出租收入约1500-2500元不等。对于有商铺出租的，收入会高一些。
　　图3功能齐全的服务业图4不断加高的出租房屋
　　三、安宁“城中村”改造的对策建议
　　在安宁城中村改造的总体思路下，坚持安宁城中村改造的一般原则，结合安宁城中村经济现状调查的结果，对安宁区城中村改造提出以下针对性措施。
　　（一）以市场化为导向，控制城中村的衍生
　　现有土地利用制度仍未能清晰界定农户宅基地的城市开发权(包括流转)。从城市发展和空间资源优化配置的要求看，集体土地建设发展权的市场化改革是必须的。但如果试图一蹴而就也是不可能的。事实上，现有的一些“城中村”改造实践就是在市场化方面的尝试和探索。而现有实践中暴露的问题也说明，必须要掌握好市场化的时机，太早会伤害城郊农民的利益、不利于社会稳定。而太晚则治理的成本和难度越大。
　　（二）以适当保留为原则，设计不同的改造模式
　　根据城市整体的人口和就业岗位分布，研究城市城中村社区的空间配置需求，进而编制统一的城中村治理专项规划，合理保留其城市低品质社区的功能。并制订“城中村”的分区治理目标；尽量减少“成片拆除、统一规划与重建”的模式，积极推进小规模的改造、更新模式，并采取多元化的治理手段。根据规划目标以及不同更新对象采取拆、改、留、修及社区发展策略；在未建立可持续的资金来源机制的情况下，不应把公共财力集中在少数的试点上，避免增加后继“城中村”改造的难度。
　　（三）打破二元分割，综合设计城中村治理机制
　　由于安宁城中村存在社会管理、经济体制、文化等的二元结构，导致长期以来两者的分割，因此要解决城中村改造经济问题，首先要改变城乡二元分割，提供城中村融入城市的软环境。
　　在土地房产的确权基础上，设计社会发展转换机制。城中村土地由集体所有制改为国家所有制；村民由农业户口转为市民户口；基层管理组织由村委会改为社区居委会；原集体经济转化为股份制企业。从体制入手，改革土地、人口与城市管理体制，改革城市土地、人口与规划管理体制，走城市主导型的城郊农村城市化的道路，将村镇改制与城市扩张结合起来，做到既征地又管人，使就业居住性质与户口性质同步转变。
　　（四）完善城市住房体系，提供低端租赁住房供给
　　在城中村还没有改造之前，城中村的存在恰好解决了外来人口的住房问题。当城中村改造后，由于类似于城中村这样的廉租房已不复存在。从而对低收入外来人口产生较大的负外部性，虽然目前外来人员的社会地位较低，但他们已成为城市重要的组成部分，并且对城市社会经济发展起着越来越重要的作用。因此，外来人口的居住问题必须予以解决。同时，在满足低收入群体对住房需求的同时，也不能忽视城中村村民的过渡时期的住房问题。
　　（五）完善被征地农民的就业和社会保障制度
　　坚持以土地换保障的原则。被征地农民以土地有偿使用的方式换取养老、医疗、低保等社会保障，彻底消除后顾之忧。在保障形式上，被征地农民转为城镇居民后，依照有关规定纳入城市居民最低生活保障制度。劳动年龄段以上被征地农民建立基本养老保险和住院及大额医疗保险制度。对征地时未达到劳动年龄段的人员到达就业年龄后，参加相关的社会保险。
　　通过政府扶持就业、社会帮助就业、社区组织就业、自主创业、组织转移就业等多种方式，帮助被征地农民实现就业；健全就业服务体系，加大就业培训工作力度。坚持先培训、后就业、先培训、后输出的原则，充分利用现有的就业训练中心、技工学校、职业学校、民办职业培训机构，加强对被征地农民的培训，提供被征地农民的市场就业竞争能力；加大政策扶持力度，全面促进就业工作