封开县西江干堤达标加固工程（江川—平凤）段工程占地引发对耕地占补平衡制度的思考论文

　　摘要：由于本工程涉及征用耕地285.68亩，根据《国土资源部、国家经贸委、水利部关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》国土资发[2001]355号文，水利水电工程建设占用耕地，由建设项目法人负责补充数量相等和质量相当的耕地；没有条件补充或补充的耕地不符合要求的，建设项目法人应按有关规定缴纳耕地开垦费。
　　关键词：西江干堤论文；耕地论文；占补平衡；思考
　　前言
　　封开县西江干堤达标加固工程（江川—平凤）段堤防的土地权属由于历史原因，县国土局没有颁发国有土地使用证给县水务局，根据与镇政府、业主商议决定，本次加固工程按照原河堤两边堤脚线为界，确定河堤的土地权属范围。因此，工程永久占地范围将根据本工程对河堤加固设计布置范围超出属原河堤土地权属范围的土地计入本次新增征地范围，见图1。因此，本工程永久占地范围包括原河堤占地和新增永久建筑物占地，含平凤至江川段河堤加固和重建28座穿堤涵闸论文。
　　
　　
　　1耕地占补平衡制度的内涵
　　耕地占补平衡是新修订的《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须要补充相应的耕地，以保证耕地不减少。耕地保护关系到国家粮食安全，经济发展和社会稳定，是国土资源管理第一位、最重要的任务，因此实现耕地占补平衡在耕地保护中具有举足轻重的作用。
　　1.1耕地占补平衡要保证数量的平衡论文
　　数量上的平衡是耕地占补平衡中最基本的要求。数量平衡可分为总量平衡和均量平衡。总量平衡即在全国范围内，保持现有耕地面积，在开发现有土地后备资源的情况下，这种平衡可以是达到的；均量平衡是人均耕地面积不再减少，但由于人口不断增加，人均耕地将会减少，均量平衡在我国难以实现。本论文研究的是总量平衡。
　　1.2耕地占补平衡要维持可挖掘利用潜力的平衡
　　耕地占补平衡必须要保持可挖掘利用潜力平衡。因为随着我国人口的不断增加，对粮食的需求也会相应地提高，这就要求我们尽量挖掘土地的利用潜力，进一步提高粮食的产量，而且随着科技的进步我们完全有可能充分利用可挖掘的土地利用潜力。我们实现耕地占补平衡不仅要考虑到现实粮食生产能力的平衡，而且要考虑未来的粮食生产能力平衡。只有这样我们才能满足不同时期对粮食的需求，真正实现社会的可持续发展。
　　2耕地占补平衡制度的作用
　　有利于保证国家的粮食安全
　　农业是国民经济的基础,粮食是基础的基础,粮食安全历来是事关国家政治、经济全局的重要命题,任何一个国家的经济发展、社会稳定和国家安全都必须建立在粮食安全的基础上[1]。
　　3耕地占补平衡制度存在的问题论文
　　自耕地占补平衡制度实施以来，虽然对我国耕地的保护和粮食安全起了很大的促进作用，但是占补平衡背后面临的耕地保护形势并不容乐观，并且带来了很多的负面影响。其主要表现在以下几方面。
　　3.1占优补劣的问题突出
　　占优补劣的问题已成为我国近十年来耕地质量总体下降的重要原因。产生占优补劣现象的原因主要有以下几个方面：
　　第一，用地单位从充分利用原有的基础设施、减少投资、方便生产和获取较高的经济效益考虑，用地位置大多选择在地势平坦、交通便利、土壤肥沃、区位条件优越的城市郊区或交通干线两侧，而补充的耕地则大多位于土地后备资源相对丰富的偏远地区[2]。区位条件的不同必然导致补充的耕地和占用的耕地在质量和产出水平上存在差异。
　　第二，补充耕地土壤有机质含量低，耕地贫瘠化。现有耕地土壤大多通过长期自然和人力作用，熟化程度高，而土地开发复垦的耕地表土多为生土，熟化程度低，通过增施有机肥加以改良需要一个相当长的过程，短期内要达到与占用耕地质量相当客观上也是不现实的。
　　第三，我国幅员辽阔，各地的自然和社会经济条件、耕作制度千差万别，因而难以制定出可操作性强又符合各地实际的补充耕地质量验收标准。即使制定出详细的验收标准，限于目前土地行政主管部门的人员素质和技术条件，在实际工作中也难以操作。
　　以上几种现象如不及时加以控制，长期下去将引起耕地质量的优劣置换，降低耕地的总体质量，间接威胁国家的粮食安全[3]。
　　3.2开垦专项资金难以落实到位论文
　　按照《土地管理法》第三十一条“没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专项用于开垦新的耕地”。但当前许多地方政府在利益和政绩的驱动下，为招商引资，以低地价或零地价出让土地，开垦费也不能幸免，自然也在优惠之列。即使能收缴到开垦费，在地方“吃饭财政”体制下，开垦费也不能形成专款专用的开垦专项资金，难以形成收取的开垦费用于土地开发整理项目，由项目组织实施到新增耕地储备，向建设项目提供新增耕地，资金回收后再投入新项目滚动开发整理的良性循环运行机制，导致资金链条断裂，难以为继[4]。
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　　4实现耕地占补平衡对策探讨
　　4.1完善耕地占补管理制度
　　耕地是一种稀缺和宝贵的资源。有效保护和充分利用被占耕地的耕作层对于提高补充耕地和贫瘠土地的质量具有十分重要意义。因此，建议有关部门修改《土地管理法》第32条，将“县级以上人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他土地的土壤改良”中的“可以要求”修改为“必须要求”来强制实施。
　　4.2开展建设用地项目占用耕地质量和补充耕地质量的等级评估
　　“占一补一”的耕地占补平衡要求，建设用地项目占用耕地与补充耕地在数量上要相等，在质量上要相当，即耕地占补平衡不仅要满足耕地占补数量平衡，而且还要满足耕地占补质量平衡。因此，必须要对建设用耕地质量和补充耕地质量进行等级评估。在建立耕地质量等级评估体系时，建设占用耕地质量等级评估体系必须与补充耕地质量等级评估体系为同一评估体系，否则，占补耕地的质量无法比对，具体评估操作可参照《农用地分等定级规程》。为此，可建立专门的耕地质量等级评估机构对占补耕地质量进行评估，但其评估结果必须要接受社会和群众的监督，以杜绝将建设项目占用耕地的质量等级进行降级，而将补充耕地的质量等级进行升级的徇私舞弊、弄虚作假行为。为便于占补，可建立补充耕地质量等级评估数据库。当建设项目需要耕地占补时，可根据其占用耕地的质量等级和数量进行补充耕地质量等级评估数据查寻，从数据库中找到与其耕地质量等级相对应的补充耕地项目，并完成该建设用地项目的耕地占补平衡；若这样的补充耕地项目不存在，则可根据耕地质量等级折算办法，即将占用质量等级高或低的耕地量通过等级折算系数换算，计算出所需补充耕地的数量，从而落实该项目的耕地占补平衡[5]。
　　4.3强化土地执法力度论文
　　为了将“十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地”的基本国策落实到耕地保护与利用的每一环节，必须在认真实施上述措施的基础上，加大对土地监察的执法力度。一是严惩违法占地者，特别是违法占用基本农田搞建设者；二是以发展地方经济为名，占用大量耕地搞建设的，在对土地主管部门严惩的同时，也要严厉追究地方政府的责任。三是对土地的隐形交易要尽快制定出行之有效的制度，规范其行为。总之，通过法律的、行政的、经济的手段，落实保护耕地的各项措施，长抓不懈，就能达到保护和节约耕地的目的，实现“占补平衡”。
　　5总结
　　土地是人类最宝贵的自然资源，是人类社会赖以生存和发展的物质基础。“是一切生产和一切存在的源泉”[6]，土地是人类赖以生存和发展的重要资源，也是人类最珍贵、最重要的生产资料。而“耕地占补平衡”政策是国家为实现耕地总量动态平衡，确保中国粮食安全而得以法律形式作出的重要规定[7]，是实现我国耕地保护基本国策的一项基本制度，这一制度对保障我国的粮食安全和耕地资源安全有着及其重要的作用。虽然目前这一制度存在诸多不足，不过，我们可以预期的是，随着社会的发展，法制进程的加快，这一制度必将焕发更耀眼的光芒。
　　参考文献
　　［1］国家粮食局调控司.关于我国粮食安全问题的思考.宏观经济研究，2004（9）
　　［2］赖红松、董石杰.当前土地整理新增耕地存在的问题.国土资源科技管理论文，2004，21（5）：56-58
　　［3］唐少深.粮食安全与耕地的关系.生态环境，2004，13（1）：149-150
　　［4］张玉宝.耕地占补平衡得失观.中国土地，2004，（12）：28-30
　　［5］韩雯昌、成生权等.建立新增耕地质量评价体系.中国土地，2002，（2）：30-32
　　［6］《马克思恩格斯选集》第二卷.北京：人民出版社，1972.109
　　［7］刘水杏.农用地分等定级与估价成果在耕地占补平衡中的应用.国土经济，2002，（7）：15-17