摘要：为适应社会主义市场经济体制改革和政府职能转变的要求，本文以粤东城镇群协调发展规划为例，探索了“空间与政策并重”的区域规划编制的新思路。区域规划的核心是分配发展权，即土地开发权。区域规划首先应通过空间安排来界定区域内不同地区和空间的未来发展属性——使各地区具备或高或低不同的土地开发权以及相应收益，并提出切实可行的发展策略和开发导则；同时，还应通过以公共服务均等化为原则的项目、设施投资安排，以及其它财政、税收、生态补偿等政策措施，将高开发地区的收益公平地转移和补偿到低开发地区，最终完成实现和分配土地开发权的双重任务。目前的城镇体系规划“重空间轻政策”，难以实现开发权的转移和补偿，而主体功能区规划“重政策轻空间”，虽然提出了开发权的转移和补偿思路，但以行政单元而不是开发单元来划分空间分区，开发权的分配也很难落到实处。未来区域规划的完善方向，应紧紧把握实现和分配土地开发权的核心任务，结合城镇体系规划和主体功能区规划的各自优势，全面创新规划内容体系和编制技术，成为促进区域协调发展和共同富裕的强大政策工具。
关键词：区域，土地开发权，实现与分配，区域规划，城镇体系规划，主体功能区规划
引言
现行的城镇体系规划“重空间轻政策”，注重区域空间的布局和规模等内容，但保障实施的政策手段不足；而主体功能区“重政策轻空间”，虽然提出了区域发展权的转移和补偿的思路，有利于促进区域协调发展与共同富裕，但以行政单元而不是开发单元来划分空间分区，发展权的分配没能与具体的土地开发安排相对应，将很难落到实处。未来的区域规划，应综合二者的优点，成为“空间和政策”并重的规划，其本质是在区域中分配土地开发权，核心任务是划定政策分区和制定补偿性政策。
1.“空间与政策”并重的区域规划新特征
1.1在区域中实现和分配土地开发权的公共政策
所谓的土地开发权，就是指在土地上进行开发的权利，是与土地所有权和土地使用权相对应的并从中分离出来的具有经济属性的权利。和其它权利一样，所有的土地都享有土地开发权，但是不同的地区被赋予的土地开发权是不一样的。在城市建设中，土地开发权的获得和转变意味着转变原有土地的性质和开发强度，使土地的经济价值发生根本性转变。
区域规划的核心内容是城镇化问题，城镇化地区是人口和社会经济聚集发展的地区，也是土地性质和开发强度转变大的地区；非城镇化地区是限制发展和保护的地区，也是土地性质和开发强度的改变程度很小或不变的地区。因此，区域规划就是进行土地开发权的区域空间布局，类似英国的结构性规划为地区发展提供战略框架，解决发展和保护之间的平衡。
1.2通过识别与划定政策分区实现开发权
区域规划根据用地的发展属性确定空间单元，然后针对空间单元匹配有针对性的战略性政策，进而识别出政策分区而实现开发权。与根据行政属性确定的空间单元相比较而言，根据发展属性确定的空间单元，是直接作用于个人的，或者是作用于享有同样开发权的一群人，而不是作用于行政区，这样，匹配的空间政策也能够直接补偿到个人，做到以人为本。这些类型的地区包括提升发展区、扶持发展区、限制发展区、禁止发展区等四类政策地区。提升发展区指发展基础较好、需要在规划期内提升其区域地位的城镇和产业聚集区；扶持发展区指经济发展相对落后、发展潜力大、需要在规划期内重点扶持发展的地区；限制发展地区指近期内不进行开发建设的非建设用地，但可进行道路与基础设施建设的地区；禁止发展地区是具有重要生态保护价值的非建设用地，不允许任何开发活动。
1.3通过开发权转移和补偿的政策分配开发权
在划定不同类型地区并赋予开发权后，部分地区的开发活动受到限制，开发收益受损，那么规划要制定补偿政策弥补开发受限地区损失的开发收益，达到分配开发权的效果。这些补偿的政策有直接的现金方式如财政转移支付和土地开发权转让，如财政转移支付就是将不受开发限制地区的财政收入直接转移到开发受到限制的地区，土地开发权转让是公平买卖的一种方式；也有间接的功能补偿方式，如通过提高生态公益林补偿的标准提高开发受限地区发展农、林业的积极性；或通过服务设施和市政设施补偿开发受限地区。
1.4通过输出为其它专项政策实现政策输入输出的全过程
区域规划从输入的政策中来，到输出的政策而去。它是协调了多项政策和规划的综合体，其所确立的政策具有基本性和整体性，包括其所确立的区域发展目标、发展战略、功能布局、政策分区以及补偿政策等，都是区域未来发展的指引，应该在区域规划的编制中，以指引的形式，引导规划进行相关政策转化，指导其它部门根据规划的成果制定各部门、机构的政策。
表1区域规划与城镇体系规划、主体功能区规划的比较
2.编制“空间与政策”并重的区域规划的意义
2.1有利于提高区域规划的协调性
城镇体系规划和主体功能区规划都是“单一部门规划”，城镇体系规划偏重空间规划、主体功能区偏重社会经济规划，而“空间与政策”并重的区域规划是协调空间部门规划与社会经济部门规划的综合性规划，它以确定土地开发权的区域空间格局为主线，通过协调发改、国土、交通、环保、旅游等部门规划，使各类规划政策在空间上形成合力，实现“1＋1>2”的协同效应。如日本的国土规划就是统筹其它所有部门规划的区域规划，真正实现了“一级政府、一个综合性规划”，解决了规划冲突、政出多门的问题，每一级政府通过一个综合性的国土规划统筹其它专项规划，实现了很好的效果。
2.2有利于提高区域规划的政策属性
我国的规划制度正在从“关注物质空间”向“注重公共政策”转型。区域规划体现了强烈的政策属性特征，它是一个统筹和协调各专业部门空间建设和空间发展的政策平台，其制定过程就是从政策输入到政策输出的过程，规划从输入国家的法律法规以及国家、省、地方的政策框架开始，一部分输出为空间发展策略、空间结构、政策分区、设施布局等空间安排，另一部分输出为补偿政策以及其它专项政策等政策安排。如同美国的土地利用规划，就是将规划的过程看作是输入的政策或法律条款转化成政策和规划输出，土地利用规划被形容为“政策逻辑链”，政策的输出包括两种形式，一种是土地利用设计，一种是指导系统[3]。
2.3有利于提高区域规划编制的科学性
区域规划编制的科学性从四个方面体现出来，即规划的适应性、有效性、可行性和可接受性。“适应性”体现在区域规划通过GIS技术和情景模拟法生成多个方案，然后在多目标的框架内进行可选方案之间的选择，适应各商业和工业部门的主要土地利用者，以及土地开发收益的相关群体的利益取向。“有效性”体现在良好的理论基础上，区域规划在规划理论上综合运用经济学、社会学、地理学、生态学等方面的先进理论，如地理学理论方面已引入了全球城市体系理论、城市竞争力理论、开发建设的空间管治理论和区域协调理论等，进而实现了规划的有效性。“可行性”体现在操作实用性上，区域规划从政策中来到政策中去，将空间安排与政策措施紧紧相连，政策的针对性和可操作性相当高。“可接受性”通常取决于规划过程的参与程度，由于区域规划中公众参与度很高，因此最后的规划被决策者、规划委员会、普通大众广为接受。
3.主体内容框架和编制流程
下面将结合《粤东城镇群协调发展规划》的工作大纲，具体阐述“空间与政策”并重的区域规划的主体内容框架和编制流程。本规划包括汕头、汕尾、潮州、揭阳四市，它有别于传统意义的城镇体系规划，整个规划以实现和分配土地开发权为核心，整个过程体现了从政策输入到政策输出的逻辑性。规划从政策输入着手，第一部分分析国家的法律法规、现行的政策框架、现有的各部门规划对规划的影响，提出规划的发展目标和发展规模；第二部分是空间安排部分，包括空间结构、政策分区、专项规划等内容，核心是划定政策分区实现土地开发权；第三部分部分是政策安排部分，包括行动计划与项目库、城市发展指引、政策文件转化、规划评估等内容，核心是通过转移和补偿政策来分配开发权。
图1粤东城镇群协调发展规划的内容框架
3.1从政策输入入手，结合现状分析，确定发展目标和发展定位
政策输入是整个规划的起点，规划首先要分析政策的影响，政策输入的包括三种类型。第一种是现行的国家法律法规，如城乡规划方法、土地管理法、环保保护法、文物保护法、水法、森林法等；第二种是国家、省、市及地方的政策框架，如最相关的政策有土地资源供给政策、生态林地保护政策、河湖水源保护政策等限定地域开发的政策，次相关的政策如产业发展政策、环境整治政策、交通发展政策、市政设施供应政策等，一般相关政策如人才引进政策、产业创新政策、经营融资政策等；第三种是与区域规划相关的部门规划，如国民经济社会规划、主体功能区规划、土地利用规划以及交通、环保、能源、放灾等专项规划。粤东城镇群规划设计了专门的专题研究与各类部门规划进行协调，如开展区域整体发展战略研究，协调国民经济社会发展规划和主体功能区规划、开展人口与土地利用关系研究，协调土地利用规划；开展区域重大基础设施研究，协调交通、环保、能源、防灾等专项规划。通过分析相关政策和现状，确定发展定位和发展定位，进而推导出发展功能。
3.2基于开发性质和开发密度划定政策分区
（1）运用适宜性评价技术，判别出不同类型的土地开发性质
根据发展定位所要求具备的各项区域发展功能，并结合国内外相关案例，提取出影响各功能区的主要因子，建立分析指标体系，并运用多因子叠加技术和栅格叠加技术进行适宜性评价，从而得出各类功能发展的适合宜地区，进而科学确定未来各功能区的理空间布局。依据用地性质的产业层次将用地划分为高、中高、中低、低等四类产业地区，其对应的就是提升开发地区、扶持开发地区、限制开发地区和禁止开发地区。
（2）运用承载力模型，判别出不同类型的土地开发强度
运用承载力模型进行土地强度分析，包括交通承载力、服务承载力和环境承载力等三个方面。交通承载力重点研究主要节点、不同交通方式的需求和道路供给，确定不同类型道路的规模和分布；设施承载力重点在于校核管理单元对设施需求程度和现有设施服务能力，确定服务设施用地的规模和分布；环境承载力主要分析生态足迹与生态承载力的相关关系，研究自然态和人工生态的需求量，确定生态区的规模和分布。最后将三类因子叠加得出土地的开发强度，并依据土地的开发强度高低依次将土地划分为四类，即高、中高、中低、低等。
（3）叠加分析，判别出四大政策分区
将土地开发性质和土地开发强度进行叠加分析，根据叠加的结果，将开发产业类型高、开发强度也高的地区划定为提升发展区；开发产业类型中高、开发强度也中高地区划定为扶持开发地区；开发类型中低、开发强度中低的地区划定为限制发展地区；开发类型低、开发强度低的地区划定为禁止发展地区。
3.3通过规划效益评估，制定开发权转移和补偿的政策
规划效益评估是制定开发权转移和补偿政策的重要手段，一是通过社会、经济、环境等一系列指标体系对规划政策进行预评估，合理预测规划政策产生的效益；二是评估规划政策间是否协调和兼容，确保不会因为政策间的不兼容而导致对规划目标的不利影响。通过评估，选择最有利于分配开发权或者是平衡区域利益的转移或补偿政策。
3.4通过“自上而下”与“自下而上”相结合的组织程序，实现规划的“可接受性”
粤东城镇群协调发展规划不仅有政府领导、专家领衔，多机构、多学科共同参与开展研究，而且还成立专门的公众咨询组，全程动态参与规划编制。目前国内的公众参与工作，纸上谈兵和形式主义的现象相当严重，为保证公众参与的连续性和稳定性，粤东城镇群协调发展规划提出成立“公众咨询组”。公众咨询组是保证公众有效参与规划的手段，按照自愿、公平、公开的原则，吸纳广大基层组织、行业组织、专家及普通群众了解并参与规划编制工作，在规划调研、方案阶段和成果阶段，对规划编制的阶段成果定期进行讨论，并根据本组织、行业或群体的特征和需要，对规划提出修改和完善建议。通过“自上而下”和“自下而上”相结合的方式，区域规划得到社会各界的共同认可。
4.结语
区域规划的编制新思路适应社会主义市场经济体制改革和政府职能转变的要求，充分体现了“空间和政策”并重的特性，它以实现和分配土地开发权为核心判别出不同政策分区，然后通过土地开发权的转移和补偿政策为手段平衡不同地区开发收益，规划编制的过程体现了“从政策中来”到“政策中去”的政策属性，强化了规划的协调性、政策性和科学性，使区域规划成为新时期促进区域协调发展的有力抓手。
参考文献
[1]广东省人民政府．珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004～2020）[Z]广州2005．
[2]宋劲松，张小金，林锦玲．基于土地开发权的控制性详细规划编制思路与方法[J]．2007年中国城市规划年会论文集,2007，09．
[3]F.StuartChapin，Jr.andEdwardJ.Kaiser．UrbanLandUseplanning[M]．UniversityofIllinoisPress，1979．
[4]广东省城乡规划设计研究院、广东省城市发展研究中心．粤东城镇群协调发展规划－工作大纲及编制计划（项目主持：宋劲松等）．2008．
[5]广东省城乡规划设计研究院、广东省城市发展研究中心．《广州城市总体发展战略规划咨询》（项目主持：宋劲松等）．2007．
