2010浅析郡县制与中国城市体系

　　【摘要】：郡县制在我国城市体系中留下了深刻的痕迹，在城市管理制度上确立了国家纵向的管理控制机制，形成从中央到地方干强枝弱的管理构架，在城市物质空间形态布局上很多城市依旧效仿郡县制时期的布局形式，而城市政府办公大楼几乎无一例外的沿用郡县制时期的官府衙署形式，在社会关系上郡县制留给中国城市体系的是一种政府主导型的城市管理建设环境，公民参与的程度和思想意识鲜有提升。
　　【关键词】：郡县制、管理制度、物质空间布局、社会关系
　　我国古代地方政治制度的演化经历了分封制、郡县制和行省制，其中郡县制对中国城市体系的构建产生了举足轻重的影响。郡县制是在分封制瓦解，为适应新兴地主阶级的政治需要而建立起来的一种政治制度，它在春秋后期开始出现，战国时普遍推广，到秦朝在全国范围内推行。郡管辖县，县之下设乡、亭、里，郡守、县令由皇帝直接任免。郡县制被汉朝继承发展，而后建立的其他各朝相继效仿。总体而言，其形式主要有三种：两级制（如郡县）、三级制（如州郡县）、四级制（如省道府县），以后出现的形式虽然层次有别，但总体上体现了郡县制的基本精神[1]。本文将从城市的管理制度、城市的物质空间布局和城市社会关系三方面浅析郡县制对中国城市体系的影响。
　　1、郡县制对中国城市管理制度的影响
　　郡县制在管理制度上的核心问题是确立了中央政府对地方的纵向管理控制机制，使中国这样一个地广物博的国家形成一个干强枝弱的管理构架，城市的建立和职能配置纳入国家中央的政治体系之下，便于统一战略部署和管理。这样的行政机制深刻影响着中国数千年的封建城市管理体系，在当代中国，我们仍然能很明显的看到这种机制的影响。自秦朝在全国推行郡县制以来，自上而下的垂直线型政府权力运作体系一直是我们国家行政管理系统的核心[2]。在古代，郡县制之后相继出现了东汉末年的州郡县三级制度、隋朝的州县制度、唐朝的道州县制度、北宋时期的路州县制度、元明清时期的行省制，在现代，我们国家实行的是中央—省—市—县四级行政管理体制。无论是古代还是现代，总体的治理思路延续了郡县制的做法。在古代，省、州、县的主要治理者都是由皇帝直接任免，在现代，各省市县主要领导大多采用任免制和问责制。各级政府在纵向上有严格的管理与被管理关系，它不像联邦制国家那样，各个州可以有自己的宪法，各个州也不完全受控于联邦政府。
　　郡县制影响下的行政管理体制擅长于自上而下的控制与调节[3]，这使得整个城市、整个国家有着很稳定的结构。（在非典蔓延、南方雪灾以及汶川大地震等大型突发事件中政府表现的快速调度人力物力财力解决问题的能力能很好的佐证这一点）但同时这种行政管理模式也存在弊端，一方面地方城市的发挥空间受到限制，甚至出现为保证部分城市的发展或者配合国家战略部署的需要而损害本城市发展利益的现象，另一方面行政运作体系中纵向垂直管理权限很强，横向平行调节组织的力量薄弱，难以形成和谐有效的网络控制和调节体系[4]。在中国当代行政管理体制中，长期以来实行中央—省—市—县的管理体制，这种体制对应的是市管县体制，在这种模式中就存在着地级市为保证自身发展而出现“市卡县”、“市压县”现象，市管县正在暴露各种矛盾，新的省管县（即中央—省—县三级行政体制）正在试行当中。如果实行省管县体制，侧基本上又回到了秦汉时期郡县制的框架。由此看来在，郡县制已经在中国培育了一整套治理这个国家的管理模式和思维模式，如果我们国家还是实行中央到地方纵向间上下管辖的行政模式，那么郡县制将长期以不同形式影响我国的城市管理体系。
　　2、郡县制对中国城市空间布局的影响
　　中央集权思想下的郡县制使城市的空间布局有明显的以政府机构为核心来展开空间布局的特点。在国家层面，围绕中央政府所在的首都进行城市的空间安排，在各省，围绕省政府所在的省会进行空间布局，县、市的中心城区总是政府大楼的所在地，甚至各个乡镇中物质空间最繁华的地方也常常是乡镇政府机构所在地段。中国古代城市布局大都采用方形城墙围着城堡的城市形态，内外墙及门洞划分，反映统治者与被统治者之间等级分明的阶级地位，帝都方形，城市中央为皇宫，以井字形布局街道并划分坊、市、里、巷。帝都以外的州、道所在的郡府以及县城都效仿这种模式。当然现代城市除了一些历史悠久的城市之外，也有很多城市的空间布局不是把政府大楼放在城市中间，但是现代城市中政府大楼庄严对称、基地抬高、没有镂空、讲求传统风水格局的形式则基本上延续着郡县制的做法。郡县制影响下的城市空间布局整齐庄严，秩序井然，但同时也会出现政府所在地的城市地段建设密度过大，导致交通拥挤、环境质量下降，而且庄严对称、基地抬高的政府大楼难以给人一种亲民政府的外在形象。
　　3、郡县制对中国城市社会关系的影响
　　前面已经说过郡县制形成的是一种干强枝弱的制度构架，各级政府的主要领导管理所辖区域，而这些主要领导又归上一级调度任免，最终加强的是国家对地方的调控。在这样的制度构架下官员对下管理地方事务，对上服从或者等待调遣，很多建设环节仅限于政府强大的纵向行政运作体系中，民众在长期不能参与政策制定的环境中形成了一种“事不关己高高挂起”或者“逆来顺受”的思想。这一切导致了我们国家的城市建设有明显的政府主导痕迹，而公众参与的程度却很低，城市建设缺少公民力量的注入。这样的社会关系隔离了政府与公民，政府出台的政策缺少群众实践环节的验证，也导致很多政策在实施的过程中遭到群众的质疑和误解。
　　我们国家是一个异质性很强的国家，加之地域面积广阔，治理起来很有难度，古人创立郡县制来管理堪称智慧之举。有人说中华名族几千年的历史从未间断过是汉字的功劳，其实郡县制也功不可没。但是进入现代社会，一切传统制度存在的环境已经发生变化，上文已提到郡县制影响下的弊端，城市建设中社会自组织的成分多些，体现以人为本的组织模式多些，城市体系的和谐程度才会多些[5]。适应时代步伐、适应我国环境的新的管理制度有待我们去探索。
　　
　　参考文献
　　【1】赵炎才.中国传统地方行政制度的主要特征分析[J].上海行政学院学报，2009（2）
　　【2】【3】【4】张京祥.论中国城市规划的制度环境及其创新[J].城市规划，2001（9）
　　【5】赵炎才.中国中古郡县型社会权力结构及其功能[J].山东学院学报，2008（4）