城镇总体规划中的空间管制规划研究

　　【摘要】本文分析了城镇总体规划中，空间管制在实践过程中面临的主要问题以及工作的思路和方法，探讨了从市域、城区、中心区等不同层面空间管制的理论基础、内容和管制措施。
　　【关键词】总体规划，空间管制，分区，管制措施
　　
　　随着我国城镇化进入高速发展时期，建设用地低效利用、不当利用与无序扩张等问题日益凸显，带来了一系列的空间资源管理矛盾。空间管制政策正是应对这些矛盾而提出的有效解决手段。2006年《城市规划编制办法》指出总体规划阶段应提出空间管制原则和措施，提出禁建区、限建区、适建区范围；2008年《城乡规划法》出台，明确城市与镇总体规划的内容应当包括禁止、限制和适宜建设的地域范围，对空间管制再次予以强调。
　　空间管制得到重视，体现了城市规划的编制重点从突出增长速度向控制合理环境容量、确定科学建设标准转变，从侧重确定建设开发项目向对各类资源进行有效保护和空间管制转变。近年来空间管制已经逐渐形成了其特有的规划方法，即划定“四区”，包括禁建区、限建区、适建区和已建区，并针对各区各类用地制定空间管制措施。2008年，笔者有幸参加了《贵阳市城市空间管制规划研究》的专题研究，深感空间管制意义重大，是城市总体规划不可或缺的重要前提研究和组成部分。
　　空间管制内容复杂，所涉及的专项领域较多。本文重在结合贵阳市空间管制规划的内容，分析空间管制分区的思路，分区划分的要素研究及分区后各功能区的管制措施和政策制定等方面，为总体规划编制提供依据。
　　1、空间管制目标
　　城市规划作为政府调控城市空间资源、协调城乡发展、资源综合利用、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策，从可持续发展的角度出发,通过明确区域城乡空间开发管制范围，制定严格的生态环境资源保护措施，为各类开发建设行为规定必须遵守的行动纲领和行为准则。以达到维护社会公共利益，城乡统筹和谐发展，维护社会公平，合理使用各种资源，保护和改善生态环境，使可持续发展战略具体化、空间化，实现效率与公平，促进区域社会全面协调可持续发展。
　　2、空间管制原则
　　（1）统筹协调发展。合理利用土地资源，保护耕地，以城乡统筹发展为目标，对区域内的土地利用进行综合控制和引导。
　　（2）可持续发展。综合考虑生态环境容量和和土地差异性及开发的适宜性，进行空间管制区域划分。
　　（3）市场调节与政府协调相结合的原则。注重市场调节的作用，在区域范围内进行生产力布局和基础设施建设，避免对空间开发中过多的强制性行政干预；在注重市场主导作用的同时，政府应充分发挥对区域各利益主体的管治和协调作用，为市场规则的实施创造公平的社会环境、政策环境，通过区域政策、产业政策，引导生产要素在区域空间上的配置，促进重点空间的优先成长，协调区域基础设施建设，通过政府公共投资，在符合市场需求的情况下，推进基础设施的共建共享。
　　3、空间管制分区及管制措施研究
　　（1）分级研究
　　空间管制的最终目的是通过对城市用地的综合研究，根据其不同的发展条件划分不同的分区，并针对各分区提出相应的管制措施，以达到合理有效配置城市土地资源，协调城市建设与土地之间的关系，指导城市建设的主要方向和开发模式，避免城市无序扩张对土地及环境的破坏。
　　空间管制作为国内较前沿的研究课题，缺乏细化的明确编制标准，目前仅仅有《城乡规划法》和《城市规划编制办法》中提到的禁建区、限建区、适建区，分区思路过于笼统，缺乏对特定用地和环境的研究，同时如何对用地进行政策性分区、采取何种分区方法、对各分区应采用哪些管制措施缺乏相应指导。
　　贵阳市市域面积达到8034平方公里，城区面积494.6平方公里，其中建成区面积136.7平方公里。受地形和自然条件影响，用地情况复杂，给研究带来了更多困难。通过对用地情况细致的分析，提出了采用三级分区方法，将贵阳市按照市域、城区、中心区三个层次采取不用的管制方法。其中市域采用优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类分区，城区采取适宜建设、限制建设、禁止建设三类分区，中心区采取蓝线、绿线、黄线、紫线的四线管制办法。分级分区的空间管制方式适合贵阳市的城市建设实际情况，三级分区方法从疏到密、从大范围到小地段对全市土地利用进行了有效的管理和控制，紧密结合总体规划编制的要求，对城市建设起到了重要的指导作用。
　　（2）分区思路
　　空间管制分区需要判断研究范围内土地资源的不同属性，将具有相同或者类似属性的资源归为一个类别，使用统一的分区标准。空间属性有很多方面，本研究通过综合分析将属性总结为两类：一个是发展限制条件，一个是发展动力条件。发展限制条件是指由城市建设用地拓展开发中起阻碍作用的因素决定，与土地资源的自然属性相关联。在开发建设过程中，逆反其使用规律，需要付出更大的建设成本，甚至造成重大经济损失，生态环境的破坏，人文环境破坏以及安全隐患等灾害。相反，发展动力条件是指由城市建设用地拓展开发中起到积极导向作用的因素决定，与土地的社会经济属性相关联，合理充分的应用这些条件，可以加速推动城市建设，提高城市经济水平，改善生活环境，提升整体竞争力。
　　通过对两种条件的分析，总结出符合各自条件的用地。在得到符合各自条件的用地后，会产生一定的用地重叠，本研究采取两种不同的方法进行综合。第一种方法为一票否决法，根据区域内的自然条件、用地条件及现状建设情况等因素分析，这类区域中若进行开发建设，会造成巨大的经济损失或产生严重的生态环境破坏、人文环境破坏以及重大安全隐患，不论其区域内其他条件如何优秀，也必须采取严格的管制措施；第二种方法为叠加法，区域内建设不存在上述严重的破坏和安全隐患，但由于各种条件限制会产生一定影响，这类区域采取多类限制条件因素叠加的方式，形成最终的分区结果。
　　（3）多因子分析
　　分区思路中的发展限制条件与发展动力条件是两个宏观的命题，如何确定发展限制条件及发展动力条件，是由空间管制宏观的战略目标转向细化的战术实施的关键之处。空间管制最终要落实到用地上，需要对各类用地予以区分，并针对各类用地的建设条件，明确其管制措施，通过对各类用地的综合，最终得出合理有效的分区结果。
　　总体规划的空间管制，更多的体现在宏观把握和控制，是对全市用地和发展的总纲领，因此，在总体规划这类初期的空间管制中，很多要素还处于一种摸索和不确定的状态下，故纳入考虑的因素具有范围广、分类细的特点，总之，尽量使城市开发涉及的各类用地因素完整，无遗漏。鉴于此，本研究针对发展限制条件和发展动力条件，分别予以细化。本研究提出发展限制条件主要包括影响城市生态环境，人文环境的相关要素，综合贵阳市目前存在的自然及人文要素，分为15个小类，分别为河湖湿地、水源保护、洪涝调蓄、自然保护区、森林公园、风景名胜区、文物古迹、生态林区、农田、城镇隔离绿带、交通干道防护、地质遗迹与矿产保护、市政通道、地质灾害隐患区、污染物集中处理设施防护。本研究提出发展动力条件主要包括影响城市建设和经济发展的要素，分为4个小类，分别为区位与交通、经济发展水平、城镇规模及城市化水平、政策调控。
　　分析因子应基本涵盖规划对象用地影响因素的方方面面，只有如此方能对规划对象用地进行全域的研究，这也对空间管制的下一步细化与实施提供了有力的支撑和研究依据。
　　（4）刚性柔性管理办法
　　对于空间管制中各类分区的实际操作应用，目前较多的是两种不同的看法，一种是刚性的管理原则，空间管制界线一旦划定，具有强制性的法律效应，不得轻易更改，城市建设受到非常严格的限制；另一种是柔性的管理原则，空间管制的界线是一种模糊的发展控制，根据用地开发建设条件的变化，空间管制的界线应予以相应调整，可随时与城市发展的需求相配合。
　　鉴于两种不同管理原则，两者体现出各自明显的优缺点，本研究建议采取刚柔相济的管制方法。刚性原则主要使用在禁止建设的区域，由于禁建区多为重要的生态环境敏感区和核心区，或者为地质灾害易发生区，对这类地区的开发会造成巨大的经济损失或产生严重的生态环境破坏、人文环境破坏以及重大安全隐患，因此这一类界线的划定应具有法律的强制效应，不得随意更改界线范围，界线内的城市建设必须严格执行管制措施。柔性原则主要使用在限制建设、适宜建设等区域，这一界线是随着城市开发和建设的阶段性来划定的，随着城市发展和外部条件的变化，以往的限制建设和适宜建设会受到多方面条件的影响，用地的开发建设条件会产生较大的变化，因此，这一界线应根据当前社会经济条件下的情况予以相应的更改。本研究针对限制建设区的不确定因素较多，建议对限制建设区域进行进一步划分，分为严格限制建设区和一般限制建设区，为空间管制更加切合城市建设实际需要和阶段性特征，提出不同的开发条件和管制措施。
　　（5）管制措施
　　空间管制研究的成果最终要落实到规划上来实现，因此，对城市空间管制的研究实际上是对政府城市建设方面的特定政策的一种研究。管制措施是空间管制实施成功与否的关键一环，是针对各类分区用地在开发建设和保护上的具体实施保障，因此，空间管制的措施不应只针对结果的四类分区用地（禁建区、限建区、适建区、已建区）来落实，而是应该细化到四类分区用地中的每一类特定的用地类型，如前段所提到的多因子用地类型，通过对各类多因子用地管制措施的总结，从而综合出四类分区用地的管制措施。
　　同时，空间管制作为政策研究的一个部分，不仅仅只从城市建设技术角度提出管制措施，还应从后续的监测考察、城市活动控制、绩效评价和政绩考核等方面综合提出原则性方法，使管制措施不仅仅停留在城市建设部门的技术性文件，而是形成一个全社会共同关注和执行的政策文件。
　　4、结语
　　空间管制规划是基于城乡协调、生态承载力、相对稳定与社会经济可持续发展相统筹的全新规划理念，从空间上对生态资源和开发建设用地进行合理控制和引导，实现资源永久有效利用和城乡的可持续发展。空间管制作为一种有效管理方式，已经越来越体现出重要性。深化空间管制的内容，寻求科学的空间管理模式，对完善城镇总体规划，体现总体规划的科学性和可操作性，将起着越来越重要的作用。
　　
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